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SENTENZA N. 255
ANNO 2011
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici : Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi
MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi per conflitto di attribuzione tra enti sorti
a seguito dei decreti del Ministro dell’ambiente e della tutela del
territorio e del mare 12 maggio 2010 DEC/DPN 384, 27 ottobre 2010
DEC/DPN 1045 e 3 marzo 2011 DEC/DPN 123, promossi con ricorsi della
Regione Puglia notificati il 12 luglio 2010, il 19 gennaio 2011 e il
13 maggio 2011, depositati in cancelleria il 22 luglio 2010, il 7
febbraio ed il 27 maggio 2011, rispettivamente iscritti al n. 7 del
registro conflitti tra enti 2010 ed ai nn. 1 e 4 del registro
conflitti tra enti 2011.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 21 giugno 2011 il Giudice
relatore Alfio Finocchiaro;
uditi l’avvocato Marina Altamura per la Regione Puglia e
l’avvocato dello Stato Massimo Giannuzzi per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso notificato in data 12 luglio 2010, la
Regione Puglia ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti
del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare
in relazione al decreto di quest’ultimo del 12 maggio 2010, n. 384,
con il quale l’avvocato Stefano Sabino Francesco Pecorella è
nominato Commissario straordinario dell’Ente Parco nazionale del
Gargano per la durata di tre mesi a decorrere dalla data del 30
aprile 2010 e comunque non oltre la nomina del presidente.
La ricorrente – assumendo la violazione degli artt. 5,
97, 117 e 118 della Costituzione e del principio di leale
cooperazione in relazione all’art. 9, comma 3, della legge 6
dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette), che
prevede, per la nomina del Presidente degli Enti Parco, un
meccanismo di intesa tra il Ministro dell’ambiente e della tutela
del territorio e del mare e i Presidenti delle regioni nel cui
territorio ricada in tutto o in parte il parco – chiede che sia
dichiarato che non spetta allo Stato di nominare, in mancanza della
prescritta intesa con la Regione Puglia, il Commissario
straordinario dell’Ente Parco nazionale del Gargano, e che sia,
conseguentemente, annullato il decreto ministeriale di nomina
innanzi richiamato.
La ricorrente espone che con tale decreto il Ministro
dell’ambiente, preso atto dell’approssimarsi della scadenza
dell’incarico conferito all’avvocato Giacomo Diego Gatta (29 aprile
2010), ha provveduto alla nomina del nuovo Commissario
straordinario. Tale nomina, tuttavia, non sarebbe stata preceduta
dall’avvio e dall’effettiva prosecuzione della istruttoria
finalizzata all’intesa prevista dall’art. 9, comma 3, della legge n.
394 del 1991.
Con nota del 28 aprile 2010, il Presidente della Regione
Puglia aveva segnalato l’importanza di attivare celermente un
percorso di intesa sul presidente dell’Ente Parco nazionale del
Gargano, invitando il Ministro a individuare insieme una figura
competente e di alto profilo professionale, dichiarando la propria
disponibilità a verificare le migliori personalità per questo
incarico.
Il Ministro dell’ambiente, con nota dell’11 maggio 2010,
ha chiesto al Presidente della Regione di esprimere la formale
intesa, ai sensi dell’art. 9, comma 3, della legge n. 394 del 1991,
sulla nomina a Presidente dell’Ente Parco nazionale del Gargano di
Stefano Sabino Francesco Pecorella.
Con nota del 18 maggio 2010, il Presidente della Regione
Puglia, nel riscontrare la comunicazione suindicata, chiedeva un
incontro urgente al fine di addivenire ad una scelta condivisa.
Sennonché, con la nota del 28 maggio 2010, il Ministro
dell’ambiente comunicava di aver provveduto, con il decreto n. 384
del 12 maggio 2010, a nominare Stefano Sabino Francesco Pecorella
Commissario straordinario dell’Ente Parco nazionale del Gargano.
Secondo la Regione Puglia, il decreto n. 384 del 12
maggio 2010 sarebbe lesivo delle competenze legislative attribuite
alle regioni in materie di competenza concorrente e in materie di
competenza esclusiva, nonché dei principi di leale collaborazione,
trasparenza, imparzialità e buon andamento dell’amministrazione.
L’approssimarsi della scadenza dell’incarico di
Commissario straordinario conferito con il decreto oggetto del
presente giudizio costituzionale (30 luglio 2010) non determinerebbe
poi carenza di interesse al ricorso in quanto, come rilevato dalla
Corte costituzionale, in materia di conflitto fra enti, la lesione
delle attribuzioni costituzionali ben può concretarsi anche nella
mera emanazione dell’atto invasivo della competenza, potendo
perdurare l’interesse dell’ente all’accertamento del riparto
costituzionale delle competenze (sentenza n. 222 del 2006). Tale
decreto violerebbe le competenze regionali delineate dall’art. 117,
terzo comma, Cost. in via concorrente nelle materie del governo del
territorio e della valorizzazione dei beni culturali e ambientali;
dall’art. 117, quarto comma, Cost., in via residuale nelle materie
dell’agricoltura, del turismo, della caccia e della pesca; dall’art.
118 Cost. concernente la ripartizione delle competenze
amministrative.
Sarebbero altresì violati i principi di riserva di legge,
buon andamento ed imparzialità dei pubblici uffici in relazione
all’art. 97 Cost. e il principio di leale collaborazione derivante
dall’art. 5 Cost. (come conseguenza del contemperamento dei principi
di unità ed autonomia in esso sanciti) in relazione all’art. 9,
comma 3, della legge n. 394 del 1991.
La ricorrente rileva, altresì, che la Corte
costituzionale ha affermato che l’intesa è condizione di legittimità
della nomina del Presidente di enti come quello di cui trattasi
(sentenza n. 27 del 2004). Tale principio è stato ripreso in una
successiva pronuncia costituzionale, secondo la quale il mancato
rispetto della necessaria procedimentalizzazione per la nomina del
Presidente rende illegittima la nomina del commissario
straordinario, dovendosi ritenere che l’illegittimità della condotta
dello Stato non risiede pertanto nella nomina in sé di un
Commissario straordinario, senza la previa intesa con il Presidente
della Regione, ma nel mancato sviluppo della procedura dell’intesa
per la nomina del Presidente, che esige, laddove occorra, lo
svolgimento di reiterate trattative volte a superare, nel rispetto
del principio di leale cooperazione tra Stato e Regione, le
divergenze che ostacolino il raggiungimento di un accordo e che sole
legittimano la nomina del primo (sentenza n. 21 del 2006).
Il Ministro dell’ambiente avrebbe tenuto un comportamento
non rispondente ai principi costituzionali sopra indicati
nell’interpretazione e applicazione dell’art. 9, comma 3, della
legge n. 394 del 1991, applicando la prescrizione in esso sancita in
modo meramente formale e, conseguentemente, svuotando il
procedimento dell’intesa del suo significato. Il decreto di nomina
del Commissario straordinario è stato sì preceduto dalla richiesta
diretta al Presidente della Regione di esprimere «formale intesa»
sul nominativo indicato (Stefano Sabino Francesco Pecorella) ma, di
fatto, non è stata offerta all’ente regionale la possibilità di far
pervenire il proprio orientamento in quanto prima ancora della
ricezione della richiesta ministeriale di intesa il Ministro
dell’ambiente aveva già provveduto a nominare il Commissario
straordinario nella stessa persona di Stefano Sabino Francesco
Pecorella.
Il ristretto arco temporale intercorrente fra la
richiesta del Ministro dell’ambiente di intesa sul nominativo del
Presidente (datata 11 maggio 2010) e il decreto di nomina del
Commissario straordinario emesso il giorno successivo (12 maggio
2010) nonché l’espressione utilizzata («formale intesa») rendono
evidente la natura meramente formale del procedimento avviato dal
Ministro.
Non solo non vi sarebbero state le «reiterate trattative
volte a superare, nel rispetto del principio di leale cooperazione
fra Stato e Regione, le divergenze che ostacolino il raggiungimento
di un accordo» (ritenute necessarie dalle sentenze n. 27 del 2004 e
n. 21 del 2006), ma lo Stato non avrebbe neanche preventivamente
verificato la possibilità di raggiungere l’intesa sul nominativo
indicato (o, eventualmente, su altro di proposta regionale) e di
provvedere, quindi, direttamente alla nomina del Presidente (e non
del Commissario straordinario). Tale evidenza è ulteriormente
attestata dal fatto che alla richiesta di «urgente incontro»
formulata dal Presidente della Regione Puglia – con nota del 28
aprile 2010 e con nota del 18 maggio 2010 – non ha fatto seguito la
convocazione dell’auspicato confronto costruttivo per una «scelta
condivisa», bensì la nomina dell’avvocato Stefano Sabino Francesco
Pecorella a Commissario straordinario dell’Ente Parco nazionale del
Gargano.
2. – Con ricorso notificato in data 19 gennaio 2011, la
Regione Puglia ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti
del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare
in relazione al decreto di quest’ultimo del 27 ottobre 2010, n.
1045, con il quale «l’avvocato Stefano Sabino Francesco Pecorella è
confermato Commissario Straordinario dell’Ente Parco nazionale del
Gargano per la durata di tre mesi a decorrere dalla data del 2
novembre 2010 e comunque non oltre la nomina del Presidente».
Anche tale nomina non è stata preceduta dall’avvio e
dall’effettivo perseguimento dell’intesa prevista dall’art. 9, comma
3, della legge n. 394 del 1991 per la nomina del Presidente
dell’Ente Parco.
Con nota del 25 ottobre 2010, il Presidente della Regione
ha rappresentato l’esigenza di nominare nel più breve tempo
possibile il Presidente del Parco nazionale del Gargano, ma
l’incontro richiesto al fine di affrontare l’argomento non si è mai
tenuto e in riscontro alla missiva del 25 ottobre 2010 è stato
inviato il decreto di conferma dell’incarico di Commissario
straordinario all’avvocato Stefano Sabino Francesco Pecorella.
La gravità della mancanza di preventiva istruttoria
finalizzata al raggiungimento dell’intesa richiesta dalla legge per
la nomina del Presidente dell’Ente parco è accentuata dalle vicende
che hanno preceduto l’ultimo decreto di proroga dell’incarico
commissariale, reiterato dal Ministro dell’ambiente (dapprima con il
decreto n. 722 del 6 agosto 2010 e, successivamente, con il decreto
n. 1045 del 27 ottobre 2010), senza effettuare, in entrambi i casi,
alcun tentativo di scelta condivisa per il ripristino della gestione
ordinaria nell’Ente.
3. – Con ricorso notificato in data 13 maggio 2011, la
Regione Puglia ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti
del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare
in relazione al decreto di quest’ultimo del 3 marzo 2011, n. 123,
con il quale «L’avvocato Stefano Sabino Francesco Pecorella è
nominato Commissario straordinario dell’Ente Parco nazionale del
Gargano per la durata di tre mesi a decorrere dalla data del 4 marzo
2011 e comunque non oltre la nomina del presidente».
La ricorrente, assumendo la violazione degli artt. 5, 97,
117 e 118 della Costituzione e del principio di leale cooperazione
in relazione all’art. 9, comma 3, della legge n. 394 del 1991, che
prevede – per la nomina del Presidente degli Enti Parco – un
meccanismo di intesa tra il Ministro dell’ambiente e i Presidenti
delle regioni nel cui territorio ricada in tutto o in parte il
parco, chiede che sia dichiarato che non spetta allo Stato di
nominare, in mancanza della prescritta intesa con la Regione Puglia,
il Commissario straordinario dell’Ente Parco nazionale del Gargano,
e che sia, conseguentemente, annullato il decreto ministeriale di
nomina innanzi richiamato.
La ricorrente espone che il Ministro dell’ambiente ha
continuato a nominare l’avvocato Stefano Sabino Francesco Pecorella
Commissario straordinario dell’Ente Parco nazionale del Gargano
rifiutando di tentare il raggiungimento di un accordo con la Regione
Puglia al fine di addivenire ad un’intesa su di un nome condiviso da
entrambe le parti.
La Regione Puglia ha formulato, altresì, istanza di
sospensione dell’esecuzione del decreto del Ministro dell’ambiente
del 3 marzo 2011, n. 123, in quanto con riferimento al fumus boni
iuris sarebbe inconfutabile la totale assenza di attività
finalizzata ad addivenire all’intesa, mentre quanto al periculum in
mora la perdurante operatività del decreto impugnato comporterebbe
una situazione di attuale illegittimità dell’attività svolta dal
Commissario straordinario.
4. – Si è costituito in tutti i giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, deducendo l’inammissibilità del ricorso
avversario, in quanto il provvedimento di nomina del Commissario
straordinario avrebbe un’efficacia limitata nel tempo fino al 30
luglio 2010 sicché nel momento in cui la presente vertenza verrà
discussa sarà cessata la materia del contendere.
In subordine, si rileva l’infondatezza del ricorso in
quanto la procedura per l’acquisizione dell’intesa regionale sulla
designazione del presidente dell’Ente Parco nazionale del Gargano è
stata instaurata già a partire dal 24 luglio 2009 allorquando il
Ministro aveva richiesto alla Regione Puglia di pronunciarsi sul
nominativo dell’avvocato Giacomo Diego Gatta per la carica di
presidente dell’Ente Parco.
La Regione Puglia forniva riscontro alla nota predetta
solo in data 28 aprile 2010, sollecitando il Ministero alla ricerca
di una scelta condivisa. Ciò ha determinato il Ministro
dell’ambiente a trasmettere in data 11 maggio 2010 un’ulteriore nota
con la quale, premesso che nelle more del rilascio dell’intesa
regionale l’avvocato Gatta aveva acquisito altro incarico, si
chiedeva di volere esprimere l’intesa sul nominativo dell’avvocato
Stefano Sabino Francesco Pecorella, allegandosi il curriculum
dell’interessato. Nell’attesa della definizione della procedura per
l’acquisizione dell’intesa, il predetto legale è stato nominato
Commissario straordinario con il d.m. del 12 maggio 2010, che
costituisce oggetto di impugnazione. In modo tardivo, rispetto alla
sequenza dello scambio epistolare riassunto, il Presidente della
Regione Puglia, con nota del 18 maggio 2010, ha richiesto al
Ministro dell’ambiente la fissazione di un incontro per addivenire
ad una scelta condivisa dell’organo da nominare.
Alla stregua della ricostruzione dei fatti che precede,
emerge che il principio di leale collaborazione è stato vulnerato
proprio dal comportamento tenuto dalla Regione Puglia ricorrente
che, a fronte della prima richiesta di procedere all’intesa, anziché
fornire una tempestiva collaborazione, ha optato per una prolungata
inerzia interrotta solo da una nota di contenuto interlocutorio che,
pur non esprimendo alcun dissenso circa l’opzione suggerita dal
Ministro, rilanciava i termini di una concertazione dai confini
temporali del tutto indefiniti.
Osserva ancora il resistente come a fronte
dell’indicazione di ben due nominativi da parte del Ministro, la
Regione non abbia espresso alcun apprezzamento di merito in
relazione ai rispettivi curricula che le erano stati sottoposti, né
tanto meno abbia mai fornito l’indicazione di soluzioni alternative.
Nell’attesa della definizione della procedura per
l’acquisizione dell’intesa, con il d.m. del 27 ottobre 2010, n.
1045, oggetto di impugnazione, il Ministro ha confermato 1’avvocato
Pecorella nell’incarico di Commissario straordinario dell’Ente
Parco.
Considerato in diritto
1. – La Regione Puglia, con tre distinti ricorsi (reg.
confl. enti n. 7 del 2010, n. 1 del 2011 e n. 4 del 2011), ha
proposto conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del
Consiglio dei ministri e, per quanto possa occorrere, nei confronti
del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare,
avverso tre distinti decreti di quest’ultimo, deducendo che non
spettava al Ministro nominare per la durata di tre mesi e poi
confermare, per ulteriori tre mesi, nonché, successivamente, per
altri tre mesi, l’avvocato Stefano Sabino Francesco Pecorella come
Commissario straordinario dell’Ente Parco nazionale del Gargano, in
mancanza dell’intesa con il Presidente della Regione Puglia nel cui
territorio ricade il Parco, prevista dall’art. 9, comma 3, della
legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette).
Assume la ricorrente che tale intesa è posta dal
legislatore a salvaguardia delle potestà regionali
costituzionalmente garantite, sicché la nomina e le conferme della
stessa fatte in mancanza di essa costituirebbero menomazione della
sfera di attribuzioni costituzionalmente assegnate alla Regione, in
violazione degli articoli 5, 97, 117 e 118 della Costituzione e del
principio di leale collaborazione.
2. – Poiché i tre ricorsi hanno ad oggetto tre decreti
ministeriali, relativi alla nomina e alla conferma della stessa
persona a Commissario straordinario dell’Ente Parco nazionale del
Gargano, i relativi giudizi vanno riuniti e decisi con unica
pronuncia.
3. – I ricorsi sono fondati.
L’art. 9, comma 3, della l. n. 394 del 1991 prescrive che
il Presidente dell’Ente Parco è nominato con decreto del Ministro
dell’ambiente (ora dell’ambiente e della tutela del territorio e del
mare), d’intesa con il Presidente della Regione nel cui territorio
ricade in tutto o in parte il parco nazionale.
Nella specie, è accaduto che il Ministro ed il Presidente
della Regione Puglia non hanno raggiunto l’accordo sulla nomina del
Presidente e che il primo ha nominato il Commissario straordinario
per un periodo di tre mesi e, con successivi decreti, ha provveduto
a confermare la stessa persona per ulteriori periodi trimestrali.
Avverso tali decreti insorge, con distinti ricorsi per
conflitto di attribuzione, il Presidente della Regione lamentando
non la nomina del Commissario straordinario in sé, ma la nomina
medesima in quanto non preceduta dal tentativo del Ministro di
addivenire ad un’intesa con la Regione.
Identica questione è stata ripetutamente esaminata da
questa Corte con riferimento a vicende relative ad altri enti di
analoga natura. La Corte ha affermato la legittimità della nomina di
un commissario straordinario, in assenza del raggiungimento
dell’intesa, solo se, in applicazione del principio di leale
cooperazione, si sia dato luogo ad uno sforzo delle parti per dar
vita ad una intesa, da realizzare e ricercare, laddove occorra,
attraverso reiterate trattative volte a superare le divergenze che
ostacolino il raggiungimento di un accordo (ex plurimis: sentenze n.
332 del 2010; n. 24 del 2007; n. 21 del 2006; n. 339 del 2005; n. 27
del 2004).
Per valutare la legittimità della nomina del Commissario
straordinario del Parco nazionale del Gargano si tratta di
verificare se vi sia stato o meno il tentativo di raggiungere
l’intesa.
A tale scopo, è utile esaminare, in ordine cronologico,
gli avvenimenti che hanno portato alla situazione denunciata:
- 24 luglio 2009: lettera del Ministro dell’ambiente e
della tutela del territorio e del mare, con cui si chiede di
confermare Presidente dell’Ente Parco nazionale del Gargano Giacomo
Gatta;
- 27 luglio 2009: nomina del Ministro di Giacomo Gatta a
Commissario straordinario;
- 28 aprile 2010: lettera del Presidente della Regione
Puglia (pervenuta il 4 maggio) per ricerca intesa su Presidente
dell’Ente Parco nazionale del Gargano tramite incontro;
- 29 aprile 2010: cessa dall’incarico di Commissario
straordinario Giacomo Gatta (Commissario dal 27 luglio 2009, in
precedenza già Presidente);
- 11 maggio 2010: lettera del Ministro (pervenuta il 14
maggio) con richiesta di «formale intesa» per l’avvocato Stefano
Sabino Francesco Pecorella, e senza risposta alla richiesta di
incontro del Presidente della Regione Puglia;
- 12 maggio 2010: decreto del Ministro n. 384 (oggetto di
impugnazione con ric. confl. n. 7 del 2010), di nomina del
Commissario straordinario per tre mesi dal 30 aprile al 31 luglio
2010;
- 24 maggio 2010: lettera del Presidente della Regione
Puglia per ricerca di intesa sulla nomina del Presidente dell’Ente
Parco nazionale del Gargano tramite incontro;
- 28 maggio 2010: nota del Ministro (pervenuta il 4
giugno) con cui si comunica la nomina del Commissario straordinario
dal 30 aprile al 31 luglio 2010;
- 6 agosto 2010: decreto del Ministro n. 722 (non oggetto
di impugnazione) di nomina del Commissario straordinario per tre
mesi dal 1° agosto 2010 al 1° novembre 2010;
- 20 settembre 2010: nota del Ministro dell’ambiente con
cui si comunica la nomina del Commissario straordinario dal 1°
agosto al 1° novembre 2010;
- il 25 ottobre 2010: lettera del Presidente della
Regione Puglia per ricerca di intesa sulla nomina del Presidente
dell’Ente Parco nazionale del Gargano tramite incontro;
- 27 ottobre 2010: decreto del Ministro n. 1045 (oggetto
di impugnazione con ric. confl. n. 1 del 2011), di nomina del
Commissario straordinario per tre mesi dal 2 novembre 2010 al 1°
febbraio 2011;
- 1° febbraio 2011: decreto del Ministro n. 32 (non
oggetto di impugnazione) di nomina del Commissario straordinario per
un mese dal 2 febbraio 2011 al 3 marzo 2011;
- 3 marzo 2011: decreto del Ministro n. 123 (oggetto di
impugnazione con ric. confl. n. 4 del 2011, con richiesta di
sospensiva), di nomina del Commissario straordinario per tre mesi
dal 4 marzo 2011 al 3 giugno 2011.
Da quanto esposto emerge che, alla scadenza del
precedente Commissario Gatta, la Regione Puglia ha sollecitato un
incontro, che a tale richiesta il Ministro dell’ambiente non ha
risposto, ma ha chiesto formale intesa sul nome dell’avvocato
Stefano Sabino Francesco Pecorella e che lo ha nominato Commissario
straordinario il giorno dopo, senza dunque neppure dare il tempo
alla Regione di esprimere il proprio parere. Successivamente, il
Presidente della Regione ha chiesto nuovamente un incontro (così
implicitamente mostrando di non gradire la persona nominata
Commissario straordinario) ma ancora una volta il Ministro
dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare ha provveduto
a nominare Commissario straordinario l’avvocato Pecorella.
È palese dunque che il Ministro non ha cercato di
raggiungere un accordo, ma ha aggirato la norma che prevede
l’obbligo dell’intesa, perché, da un lato, ha proposto un solo nome
e, dall’altro, ha non solo rifiutato tutte le proposte di incontro
provenienti dalla controparte, ma ha anche nominato Commissario
straordinario proprio la persona implicitamente rifiutata da
quest’ultima.
In tal modo risultano violati i principi enunciati in
materia da questa Corte nella giurisprudenza sopra richiamata.
In accoglimento dei ricorsi va, pertanto, dichiarato che
non spettava allo Stato e, per esso, al Ministro dell’ambiente e
della tutela del territorio e del mare la nomina del Commissario
straordinario dell’Ente Parco nazionale del Gargano in quanto
avvenuta senza che sia stato avviato, proseguito ed effettivamente
espletato il procedimento per raggiungere l’intesa con la Regione
Puglia per la nomina del Presidente e, per l’effetto, annulla i
decreti del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e
del mare 12 maggio 2010 DEC/DPN 384, 27 ottobre 2010 DEC/DPN 1045 e
3 marzo 2011 DEC/DPN 123, con i quali rispettivamente è stato
nominato il Commissario straordinario dell’Ente Parco nazionale del
Gargano ed è stato prorogato detto incarico.
La pronuncia di merito assorbe la decisione sull’istanza
di sospensione dell’atto impugnato da parte della Regione Puglia
(sentenza n. 21 del 2006).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara che non spettava allo Stato e, per esso, al
Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare la
nomina del Commissario straordinario dell’Ente Parco nazionale del
Gargano in quanto avvenuta senza che fosse avviato e proseguito ed
effettivamente espletato il procedimento per raggiungere l’intesa
con la Regione Puglia per la nomina del Presidente e, per l’effetto,
annulla i decreti del Ministro dell’ambiente e della tutela del
territorio e del mare 12 maggio 2010 DEC/DPN 384, 27 ottobre 2010
DEC/DPN 1045 e 3 marzo 2011 DEC/DPN 123, con i quali,
rispettivamente, è stato nominato il Commissario straordinario
dell’Ente Parco nazionale del Gargano ed è stato prorogato detto
incarico.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 luglio 2011.
F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Alfio FINOCCHIARO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 30 settembre 2011.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: MELATTI
ORDINANZA N. 256
ANNO 2011
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici : Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi
MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI,
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo
2 della legge della Regione Abruzzo 18 dicembre 2009, n. 32
(Modifiche alla L.R. 10 marzo 2008, n. 2 e successive modifiche –
Provvedimenti urgenti a tutela della costa teatina), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il
17-22 febbraio 2010, depositato in cancelleria il 23 febbraio 2010
ed iscritto al n. 25 del registro ricorsi 2010.
Visto l’atto di costituzione della Regione Abruzzo;
udito nella camera di consiglio del 22 giugno 2011 il
Giudice relatore Alfio Finocchiaro.
Ritenuto che, con ricorso notificato il 17-22 febbraio
2010, il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
questione di legittimità costituzionale della legge della Regione
Abruzzo 18 dicembre 2009, n. 32 (Modifiche alla L.R. 10 marzo 2008,
n. 2 e successive modifiche – Provvedimenti urgenti a tutela della
costa teatina), per violazione: a) dell’art. 117, terzo comma, della
Costituzione, che riserva alla potestà concorrente di Stato e
Regioni la disciplina della “produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell’energia”, in quanto la competenza legislativa
concorrente deve esplicarsi con spirito di leale collaborazione
all’interno del quadro di riferimento tracciato dalla legislazione
statale “di cornice”, e in particolare dalla legge 23 agosto 2004,
n. 239 (Riordino del settore energetico, nonché delega al Governo
per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia) e
dal decreto legislativo 25 novembre 1996, n. 625 (Attuazione della
direttiva 94/22/CEE relativa alle condizioni di rilascio e di
esercizio delle autorizzazioni alla prospezione, ricerca e
coltivazione di idrocarburi); b) dell’art.117, primo comma, della
Costituzione, ponendosi in contrasto con i principi comunitari della
libertà di circolazione e di stabilimento di cui agli artt. 49 (ex
art. 43) e 56 (ex art. 49) del Trattato del 25 marzo 1957 (Trattato
sul funzionamento dell’Unione europea); c) dell’art. 41 Cost. che
afferma il principio della libertà di iniziativa economica privata;
d) e ancora, dell’art. 118 Cost., considerato che le funzioni
amministrative in materia di impianti e infrastrutture energetiche
sono, eccezion fatta per quelli di rilievo locale, di primaria
competenza statale e le relative opere sono considerate dalle leggi
statali di preminente interesse nazionale per la sicurezza del
sistema elettrico e degli approvvigionamenti;
che in data 29 marzo 2010 si è costituita la Regione
Abruzzo, chiedendo che il ricorso venga dichiarato inammissibile o
comunque infondato;
che l’Avvocatura generale dello Stato ha depositato l’8
febbraio 2011 atto di rinuncia al ricorso notificato alla Regione
Abruzzo l’1 febbraio 2011;
che la Regione Abruzzo ha depositato l’1 aprile 2011 atto
di accettazione della rinuncia.
Considerato che il giudizio va dichiarato estinto per
rinuncia da parte del ricorrente, accettata dalla parte resistente.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara estinto il giudizio per rinuncia al ricorso.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 luglio 2011.
F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Alfio FINOCCHIARO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 30 settembre 2011.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: MELATTI
SENTENZA N. 257
ANNO 2011
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici : Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano
SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO,
Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio
LATTANZI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo
2, comma 5, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge
finanziaria 2010), promosso dal Tribunale di Rossano nel
procedimento vertente tra P. R. ed altra e l’INPS, con ordinanza del
12 aprile 2010, iscritta al n. 379 del registro ordinanze 2010 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 50, prima
serie speciale, dell’anno 2010.
Visto l’atto di costituzione dell’INPS;
udito nell’udienza pubblica del 5 luglio 2011 il Giudice
relatore Alessandro Criscuolo;
udito l’avvocato Luigi Caliulo per l’INPS.
Ritenuto in fatto
1. — Il Tribunale di Rossano in composizione monocratica,
in funzione di giudice del lavoro, ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale dell’articolo 2, comma 5, della legge 23
dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato – Legge finanziaria 2010), in
riferimento agli articoli 3, 38, secondo comma, 53, 111, primo e
secondo comma, 117, primo comma, della Costituzione.
2. — Il rimettente premette che, con ricorsi di analogo
contenuto, poi riuniti per ragioni di connessione, le signore R. P.
e A. Z. hanno convenuto in giudizio l’Istituto Nazionale della
Previdenza Sociale, in persona del presidente pro tempore,
esponendo: 1) che erano titolari di pensioni, categoria VO, dopo
aver lavorato come operaie agricole a tempo determinato; 2) che
l’INPS, nel determinare le pensioni, aveva applicato erroneamente
l’art. 28 decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 1968, n.
488 (Aumento e nuovo sistema di calcolo delle pensioni a carico
dell’assicurazione generale obbligatoria), perché, nel calcolare la
pensione dovuta alle istanti, aveva fatto riferimento al salario
medio convenzionale, non già dell’anno in cui il lavoro era stato
prestato, ma dell’anno antecedente.
Ciò posto, le attrici hanno chiesto che sia dichiarato il
loro diritto ad ottenere la riliquidazione della pensione di
vecchiaia in godimento sulla base del salario medio convenzionale
vigente per l’anno in cui il lavoro era stato prestato, con condanna
dell’INPS alla ricostruzione della pensione ed al pagamento delle
differenze mensili.
Instauratosi il contraddittorio, l’ente previdenziale si
è costituito nei giudizi principali, sostenendo la correttezza del
proprio operato, in applicazione dell’art. 4 del decreto legislativo
16 aprile 1997, n. 146 (Attuazione della delega conferita dall’art.
2, comma 24, legge 8 agosto 1995, n. 335, in materia di previdenza
agricola), e concludendo per il rigetto delle domande.
Nelle more delle cause è stato introdotto l’art. 2, comma
5, della legge n. 191 del 2009, avente il seguente tenore: «Il terzo
comma dell’articolo 3 della legge 8 agosto 1972, n. 457, si
interpreta nel senso che il termine ivi previsto del 30 ottobre per
la rilevazione della media tra le retribuzioni per le diverse
qualifiche previste dai contratti collettivi provinciali di lavoro
ai fini della determinazione della retribuzione media convenzionale
da porre a base per le prestazioni pensionistiche e per il calcolo
della contribuzione degli operai agricoli a tempo determinato è il
medesimo di quello previsto al secondo comma dell’art. 3 della
citata legge n. 457 del 1972 per gli operai a tempo indeterminato».
Quest’ultima norma, a sua volta, dispone che «Per i salariati fissi
l’ammontare della retribuzione comprensiva del salario base, della
contingenza, delle indennità in natura e fisse, è costituito dalla
media della retribuzione prevista per ciascuna qualifica dai
contratti collettivi provinciali vigenti al 30 ottobre dell’anno
precedente».
3. — Il giudice a quo dubita della legittimità
costituzionale dell’art. 2, comma 5, della legge n. 191 del 2009,
ora citato.
Il rimettente, in primo luogo, ritiene la questione
rilevante, perché la norma censurata disciplina, con chiara
efficacia sulle controversie al suo esame, il sistema di accredito
contributivo e il calcolo consequenziale della pensione.
Osserva, poi, che la Corte di cassazione, con
orientamento costante (e dal medesimo rimettente condiviso), ha
affermato il principio secondo cui «La pensione di vecchiaia degli
operai agricoli a tempo determinato deve essere determinata, ex art.
28 d.P.R. n. 488 del 1968 (“Aumento e nuovo sistema di calcolo delle
pensioni a carico dell’assicurazione generale obbligatoria”), sulla
base delle retribuzioni medie vigenti per ciascun anno, (“in
rapporto alle retribuzioni medie da determinarsi annualmente per
provincia”), come peraltro confermato dall’art. 3, terzo comma,
della legge n. 457 del 1972 che espressamente statuisce che “per i
giornalieri di campagna l’ammontare della retribuzione è costituito
dalla media tra le retribuzioni vigenti al 30 ottobre di ogni anno”
e non dell’anno precedente».
Il Tribunale prosegue rilevando che i decreti
ministeriali di determinazione delle retribuzioni medie giornaliere,
emanati annualmente e vincolanti per gli istituti previdenziali,
hanno sempre fatto riferimento ai dati salariali relativi all’anno
precedente alla loro emanazione per entrambe le categorie
(dipendenti a tempo indeterminato e dipendenti a tempo determinato),
adottando in sostanza come criterio unico di rilevazione quello
previsto per gli operai a tempo indeterminato, verosimilmente allo
scopo di assicurare un trattamento omogeneo a soggetti operanti
nell’ambito dello stesso settore lavorativo e di realizzare una più
semplice e rapida procedura di liquidazione, in via definitiva,
dell’indennità di malattia. Tuttavia, tale prassi è stata sempre
giudicata illegittima dalla Corte di cassazione, se non seguita da
conguaglio per i salariati a tempo determinato.
Il giudicante ricorda che, di recente, la Corte di
cassazione si è di nuovo pronunciata in subiecta materia
(l’ordinanza di rimessione richiama la sentenza n. 2531 del 2009),
ponendosi in consapevole contrasto col precedente orientamento e
pervenendo, quindi, alla conclusione che, in tema di pensione di
vecchiaia degli operai agricoli a tempo determinato, la retribuzione
pensionabile per gli ultimi anni di lavoro va calcolata applicando
l’art. 28 del d.P.R. n. 488 del 1968 e, dunque, in forza della
determinazione operata anno per anno da decreti ministeriali sulla
media delle retribuzioni fissate dalla contrattazione provinciale
nell’anno precedente.
Il Tribunale di Rossano espone, quindi, le ragioni che, a
suo avviso, non consentono di condividere il più recente
orientamento della Corte di legittimità, ed osserva che la
cosiddetta “legge interpretativa”, in questa sede censurata, avrebbe
modificato la norma di riferimento con efficacia retroattiva, perciò
applicabile alle controversie in esame, imponendo di far capo non
all’art. 28 del d.P.R. n. 488 del 1968, bensì all’art. 3, terzo
comma, della legge n. 457 del 1972, come interpretato, il che
comporterebbe il rigetto delle domande.
Secondo il rimettente, non vi sarebbe stato contrasto
ermeneutico sul fatto che la norma interpretata (art. 3, terzo
comma, della legge n. 457 del 1972) disciplinasse soltanto le
prestazioni temporanee in agricoltura e non l’accredito contributivo
e, per conseguenza, la misura della pensione. Tale lettura sarebbe
stata comune ad entrambi gli orientamenti sopra richiamati.
Pertanto, il legislatore avrebbe interpretato autenticamente una
norma in relazione alla quale non sussisteva alcun contrasto
ermeneutico circa la sua inapplicabilità al regime pensionistico
contributivo.
In questo quadro, ad avviso del Tribunale, la
disposizione censurata violerebbe, in primo luogo, l’art. 3 Cost.,
apparendo «irragionevole e in evidente contrasto con lo scopo
manifestato».
Invero, il legislatore, con disposizione asseritamente
interpretativa, avrebbe esteso la portata di una norma inapplicabile
alla fattispecie, «al fine di non adeguare le pensioni degli operai
agricoli a tempo determinato, così evitando la condanna in un
contenzioso seriale». Lo scopo dell’intervento legislativo sarebbe
ancora più evidente, qualora si consideri che esso avrebbe dovuto
operare sull’unica disposizione disciplinante la materia, cioè
sull’art. 28 del d.P.R. n. 488 del 1968. In tal modo, però, il
legislatore si sarebbe esposto a censura per violazione dell’art. 76
Cost., visti i limiti della delega sulla base della quale il citato
d.P.R. è stato adottato (art. 39 legge 21 luglio 1965, n. 903).
L’art. 2, comma 5, della legge n. 191 del 2009, quindi,
secondo il rimettente doveva necessariamente operare sull’art. 3,
terzo comma, della legge n. 457 del 1972, al fine di raggiungere lo
scopo di evitare possibili condanne. Risulterebbe evidente, dunque,
il sospetto d’irragionevolezza, ancor più grave ove si osservi che,
in realtà, la disposizione de qua determinerebbe una discriminazione
basata sulle condizioni sociali degli istanti. Sarebbe notorio,
infatti, che i braccianti agricoli di solito provengono dalle
categorie più deboli sotto il profilo sociale ed economico.
La norma censurata, inoltre, si porrebbe in contrasto con
l’art. 117 Cost. per violazione degli obblighi internazionali dello
Stato e, in particolare, dell’art. 6 della Convenzione europea per
la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali,
ratificata e resa esecutiva in Italia con legge 4 agosto 1955, n.
848 (Ratifica ed esecuzione della Convenzione per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali firmata a Roma il
4 novembre 1950 e del Protocollo addizionale alla Convenzione
stessa, firmato a Parigi il 20 marzo 1952), come interpretato dalla
Corte europea dei diritti dell’uomo, che ha escluso la possibilità
d’ingerenza del potere legislativo nell’amministrazione della
giustizia, allo scopo d’influire sulla conclusione giudiziaria della
causa, eccetto il caso di motivi imperativi d’interesse generale
(nella specie insussistenti).
Inoltre, la norma censurata sarebbe in contrasto anche
con l’art. 111, primo e secondo comma, Cost., interpretato alla luce
dell’art. 6 CEDU, perché la previsione della sua applicabilità ai
giudizi in corso violerebbe il principio del giusto processo, in
particolare sotto il profilo della posizione di parità delle parti,
da ritenere leso da un intervento del legislatore diretto ad imporre
una determinata soluzione ad una circoscritta e specifica categoria
di controversie.
Il rimettente si dichiara consapevole dell’orientamento
di questa Corte in ordine ai limiti dell’ingerenza del potere
legislativo, con riguardo all’art. 24 Cost., «ma ritiene che non
siano conferenti alla ratio della presente remissione», in quanto
fondata anche sull’art. 117 Cost. in relazione alla portata
precettiva della CEDU, come interpretata dalla Corte di Strasburgo.
Ancora, sussisterebbe contrasto con l’art. 117, primo
comma, Cost., per violazione dell’art. 14 CEDU, «che vieta
discriminazioni per l’origine sociale e per la ricchezza nell’ambito
di applicazione della Convenzione».
Nel caso di specie sarebbe ravvisabile una doppia
discriminazione: da un lato, i precari dell’agricoltura rispetto al
resto del precariato, il quale vedrebbe la propria contribuzione
correlata alla retribuzione reale, e, dall’altro, gli operai
agricoli rispetto agli altri lavoratori dipendenti, che vedono le
proprie contribuzioni correlate alla retribuzione reale e non a
quella dell’anno antecedente.
Infine, sarebbero ravvisabili dubbi di legittimità
costituzionale della norma censurata in riferimento agli artt. 3,
38, secondo comma, e 53 Cost.
Invero, la sentenza conclusiva dei procedimenti per cui è
causa sarebbe di condanna in quanto diretta ad accertare un credito
già nel patrimonio giuridico degli istanti. La norma impugnata,
dunque, verrebbe ad incidere su un rapporto di credito/debito, con
l’effetto di determinare l’estinzione del credito del pensionato,
relativo alle differenze dei ratei di pensione nel frattempo
maturati. La norma de qua, quindi, priverebbe il
pensionato/assistito di parte della pensione già maturata, con
violazione degli artt. 3 e 38, secondo comma, Cost., poiché il
legislatore avrebbe previsto l’elisione di un diritto già presente
nel patrimonio degli istanti, in assenza di ogni apprezzabile
giustificazione.
La Costituzione avrebbe previsto «poche e circoscritte
ipotesi in cui una persona possa essere privata di diritti, ovvero
obbligata a prestazioni e ciò sempre in favore dello Stato (art. 53,
obbligo di concorrere alle spese pubbliche), ovvero anche di privati
(artt. 42 e 43), ma sempre a fronte di specifici motivi d’interesse
generale. Nel caso di specie invece, la disposizione in esame, per
determinati soggetti, in condizioni deboli (pensionati con redditi
minimi, trattandosi di pensioni agricole) ha previsto che questi
siano privati di diritti già entrati nel loro patrimonio».
Si tratterebbe, dunque, di una norma priva di adeguata
giustificazione sul piano della ragionevolezza e contrastante con
altri valori e interessi costituzionalmente protetti, volta ad
incidere in modo arbitrario su situazioni sostanziali poste in
essere da leggi precedenti.
4. — L’INPS si è costituito in giudizio con memoria
depositata il 26 dicembre 2010, chiedendo che la questione sia
dichiarata non fondata.
L’Istituto prende le mosse dal rilievo che il
legislatore, nel rispetto della riserva prevista per la materia
penale dall’art. 25 Cost., può emanare norme con efficacia
retroattiva, purché la retroattività trovi adeguata giustificazione
sul piano della ragionevolezza e non contrasti con altri diritti e
interessi costituzionalmente protetti. Tale assunto trova
applicazione sia in presenza di una norma interpretativa, sia di una
norma innovativa.
Osserva, poi, che, in relazione alla portata retroattiva
della norma d’interpretazione autentica e ai suoi limiti, questa
Corte ha più volte affermato che il legislatore non soltanto avrebbe
la facoltà di adottare disposizioni dirette a chiarire il
significato di altri precetti legislativi, quando sussista una
situazione di oggettiva incertezza nell’applicazione del diritto o
vi siano contrasti giurisprudenziali, ma che tale possibilità
sarebbe configurabile anche a fronte di un orientamento della Corte
di cassazione, quando la scelta imposta dalla legge rientri tra le
varie opzioni ermeneutiche cui il testo originario si presta (sono
richiamate le sentenze n. 274 del 2006, n. 374 e n. 29 del 2002, n.
525 del 2000).
Nel caso in esame, la norma censurata contemplerebbe uno
specifico parametro per il calcolo della retribuzione pensionabile,
da sempre applicato dall’Istituto, «conferendo tale dinamica
concretezza al dubbio ermeneutico che la citata disposizione ha
definitivamente risolto».
Infatti, sul relativo contenzioso, si sarebbe formato un
primo indirizzo del giudice di legittimità, in senso sfavorevole a
quello seguito in sede amministrativa dall’INPS, all’atto della
liquidazione delle pensioni.
Più recentemente, ma prima dell’entrata in vigore della
disposizione denunciata, «la stessa Corte regolatrice aveva mutato
il proprio orientamento addivenendo alla declaratoria di correttezza
dell’operato dell’INPS».
Pertanto, si dovrebbe ritenere che la norma de qua «abbia
di fatto avvalorato sul piano legislativo quanto già adottato in
sede amministrativa ed avallato, in epoca più recente, in sede
giurisdizionale».
Del resto, non si potrebbe negare l’oggettiva incertezza
causata dal contrasto tra una prassi amministrativa costante ed un
primo orientamento della giurisprudenza in ordine alla corretta
individuazione dei criteri di calcolo per i trattamenti in
questione. Tale incertezza, al di là del mutamento in senso
favorevole alla tesi dell’Istituto operato dalla Corte di
cassazione, avrebbe reso non soltanto ragionevole, ma molto
opportuno l’intervento del legislatore.
Andrebbe, poi, ricordato che il vigente sistema
previdenziale, fondato sul rapporto sinallagmatico tra il versamento
dei contributi e l’erogazione delle prestazioni, anche nell’ambito
del cosiddetto sistema retributivo, non terrebbe conto soltanto
della retribuzione effettivamente riscossa, ma anche della relativa
contribuzione. Non sarebbe configurabile, dunque, la discriminazione
paventata dal rimettente, perché, da un lato, la norma
interpretativa risulterebbe ragionevole, e perciò corretta sul piano
costituzionale e, dall’altro, essa non comporterebbe una perdita
economica così rilevante da tradursi nella suddetta discriminazione.
Al contrario, la norma avrebbe il merito di ricondurre ad
uniformità il sistema previdenziale dei lavoratori agricoli a tempo
determinato, individuando un unico parametro di riferimento – il
salario medio convenzionale dell’anno precedente – da utilizzare per
la liquidazione di ogni prestazione previdenziale, pensionistica e
non, oltre che per il calcolo della contribuzione da versare, nel
quadro di un percorso legislativo diretto a disegnare un sistema
previdenziale nel complesso più coerente e funzionale per la detta
categoria di lavoratori, sistema già anticipato dall’intervento
attuato con il decreto legislativo 16 aprile 1997, n. 146
(Attuazione della delega conferita dall’art. 2, comma 24, della
legge 8 agosto 1995, n. 335, in materia di previdenza agricola).
Ad avviso del deducente, la censura formulata con
richiamo all’art. 38 Cost. sarebbe generica e, comunque, non
fondata, non risultando in alcun modo vulnerato il principio
dell’adeguatezza del trattamento pensionistico, comunque da
bilanciare con l’esigenza di rispettare il limite delle risorse
disponibili, anche con riferimento all’art. 81 Cost., fermo restando
che «in sede di manovra finanziaria di fine anno spetta al Governo e
al Parlamento introdurre modifiche alla legislazione di spesa, ove
ciò sia necessario a salvaguardare l’equilibrio del bilancio dello
Stato e perseguire gli obiettivi della programmazione finanziaria».
Sarebbe innegabile, del resto, che al legislatore debba
essere riconosciuto un margine di discrezionalità nella
concretizzazione del precetto costituzionale relativo
all’adeguatezza della prestazione previdenziale, tenendo conto della
consistenza delle risorse economiche disponibili e considerando che,
nel caso di specie, non sarebbe neppure in gioco la garanzia delle
esigenze minime di protezione della persona (è richiamata la
sentenza della Corte costituzionale n. 180 del 2001).
Quanto al dubbio sulla legittimità costituzionale della
norma censurata, sollevato con riferimento agli artt. 111, primo e
secondo comma, e 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 6
e 14 CEDU, la detta norma interpretativa sarebbe del tutto
legittima, essendosi limitata a rendere esplicito un contenuto già
insito nella disposizione di riferimento.
Invero, non sussisterebbero profili di contrasto con
l’art. 111 Cost. sul giusto processo, perché scopo della norma in
questione non sarebbe quello d’imporre una determinata soluzione ai
giudizi pendenti, bensì quello di precisare l’opzione ermeneutica da
adottare, indicando in modo espresso la volontà del legislatore sul
punto.
Né, in linea generale, si potrebbe affermare che una
norma d’interpretazione autentica sia di per sé contraria al
principio del giusto processo, in quanto un intervento legislativo
di tal genere dovrebbe ritenersi legittimo in presenza di obiettivi
di pubblica utilità, nel cui novero certamente rientrerebbe
l’esigenza di salvaguardare i principi informativi del sistema
previdenziale pubblico e, in particolare, l’esigenza di garantire
l’integrità del rapporto tra retribuzione pensionabile e provvista
contributiva disponibile, calcolandole entrambe su un unico ed
omogeneo parametro.
Del pari infondata sarebbe la censura mossa per pretesa
violazione degli artt. 6 e 14 CEDU. Il rispetto dei principi della
Convenzione non comporterebbe affatto che debbano essere disattese
esigenze nazionali nascenti da inderogabili necessità pubbliche,
quali sarebbero le esigenze di salvaguardare i principi che
governano il sistema previdenziale pubblico.
Infine, non sarebbe ravvisabile violazione del canone di
parità delle parti nel processo, perché esso «non consente di
ingerirsi nell’esercizio del potere discrezionale e politico del
legislatore, tanto più che il suddetto esercizio non rientra certo
nelle prerogative di una delle due parti in causa – l’INPS – che non
è depositario del detto potere».
Considerato in diritto
1. — Il Tribunale di Rossano, in composizione
monocratica, in funzione di giudice del lavoro, dubita – in
riferimento agli articoli 3, 38, secondo comma, 53, 111, primo e
secondo comma, e 117, primo comma, della Costituzione – della
legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 5, della legge 23
dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato – Legge finanziaria 2010).
Il rimettente premette di essere chiamato a pronunziarsi
su due ricorsi (poi riuniti per ragioni di connessione), proposti da
due operaie agricole a tempo determinato, titolari di pensioni
categoria VO, nei confronti dell’Istituto nazionale della previdenza
sociale.
Le attrici hanno sostenuto che il detto Istituto, nel
determinare la pensione, avrebbe erroneamente applicato l’art. 28
del decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 1968, n. 488
(Aumento e nuovo sistema di calcolo delle pensioni a carico
dell’assicurazione generale obbligatoria), in quanto, nel calcolare
la pensione spettante alle lavoratrici, avrebbe assunto come base
non già il salario medio convenzionale dell’anno in cui il lavoro è
stato prestato, bensì quello dell’anno precedente. Pertanto, hanno
chiesto che sia dichiarato il loro diritto ad ottenere la
riliquidazione della pensione di vecchiaia in godimento sulla base
del salario medio convenzionale in vigore nell’anno in cui il lavoro
era stato prestato, con condanna dell’INPS alla ricostruzione della
pensione e al pagamento delle differenze mensili.
Il Tribunale giudica la questione rilevante, perché la
norma censurata «viene a disciplinare, con chiara efficacia sulla
controversia in esame, il sistema di accredito contributivo ed il
calcolo consequenziale della pensione». Osserva che la Corte di
cassazione, con orientamento costante, si era espressa in senso
favorevole alla tesi propugnata dalle attrici.
Rileva che, recentemente, la stessa Corte, con sentenza
n. 2531 del 2009, è pervenuta a risolvere la questione in senso
opposto, ma considera tale nuovo orientamento non condivisibile,
alla stregua delle precedenti conclusioni raggiunte dalla
giurisprudenza. E afferma che la norma, della cui legittimità
costituzionale dubita – stabilendo che il terzo comma dell’art. 3
della legge 8 agosto 1972, n. 457 (Miglioramenti ai trattamenti
previdenziali ed assistenziali nonché disposizioni per la
integrazione del salario in favore dei lavoratori agricoli), si
interpreta nel senso che il termine per la rilevazione della media
tra le retribuzioni per le diverse qualifiche previste dai contratti
collettivi provinciali di lavoro, ai fini della determinazione della
retribuzione media convenzionale da porre a base per le prestazioni
pensionistiche e per il calcolo della contribuzione degli operai
agricoli a tempo determinato, è quello previsto dal secondo comma
dell’art. 3 della medesima legge per gli operai a tempo
indeterminato – imporrebbe di ritenere applicabile non l’art. 28 del
d.P.R. n. 488 del 1968, ma il citato terzo comma dell’art. 3 della
legge n. 457 del 1972, come interpretato, alla stregua del quale si
dovrebbe pervenire al rigetto delle domande.
In questo quadro, il rimettente ritiene le questioni di
legittimità costituzionale non manifestamente infondate, con
riferimento ai parametri invocati.
In particolare, la norma denunziata si porrebbe in
contrasto: a) con l’art. 3 Cost., «apparendo la disposizione
sospettata irragionevole ed in evidente contrasto con lo scopo
manifestato», in quanto il legislatore avrebbe esteso la portata di
una disposizione normativa, in precedenza inapplicabile alla
fattispecie, mediante una norma autoqualificata come interpretativa,
con lo scopo di non adeguare le pensioni degli operai agricoli a
tempo determinato, evitando in tal modo la condanna in un
contenzioso seriale. Inoltre, essa determinerebbe una
discriminazione basata sulle condizioni sociali delle istanti,
essendo notorio che i braccianti agricoli provengono da una
categoria della società meno favorita sul piano sociale ed economico
e soltanto per tale categoria si valuterebbe, al fine della
determinazione della base pensionabile, il più basso salario
dell’anno precedente. Infine, sarebbe violato il principio generale
che consente al legislatore di emanare norme retroattive soltanto
qualora esse trovino adeguata giustificazione sul piano della
ragionevolezza e non si pongano in contrasto con altri valori e
interessi costituzionalmente protetti, finendo in tal modo per
incidere arbitrariamente su situazioni sostanziali disciplinate da
leggi precedenti; b) con l’art. 111, primo e secondo comma, Cost.,
interpretato alla luce dell’art. 6 CEDU, perché la previsione della
sua applicabilità ai giudizi in corso violerebbe il principio del
giusto processo, in particolare sotto il profilo della parità delle
parti, da ritenere leso a causa di un intervento del legislatore
diretto ad imporre una determinata soluzione ad una circoscritta e
specifica categoria di controversie; c) con l’art. 117, primo comma,
Cost., in riferimento agli obblighi internazionali dello Stato e, in
particolare, all’art. 6 CEDU, in relazione al quale la Corte di
Strasburgo ha sempre affermato che «se, in principio, al potere
legislativo non è impedito regolamentare in materia civile, con
nuove disposizioni a portata retroattiva, i diritti derivanti da
leggi in vigore, il principio della prevalenza del diritto e la
nozione del processo equo sanciti dall’articolo 6 si oppongono,
salvo che nel caso di motivi imperativi d’interesse generale,
all’ingerenza del potere legislativo nell’amministrazione della
giustizia allo scopo di influire sulla conclusione giudiziaria della
causa» (nel caso di specie non sarebbero ravvisabili “motivi
imperativi d’interesse generale”); d) ancora con l’art. 117, primo
comma, Cost., in relazione all’art. 14 CEDU, «che vieta
discriminazioni per l’origine sociale e per la ricchezza nell’ambito
di applicazione della Convenzione» (la norma censurata interverrebbe
contro una sola categoria di soggetti, appartenenti a settori deboli
della società, trattandosi di lavoratori precari con contratti
stagionali); e) con gli artt. 38, secondo comma, e 53 Cost., perché
la norma censurata andrebbe ad incidere su un rapporto di
credito-debito in via di accertamento, provocando l’estinzione del
diritto di credito del pensionato per i ratei già maturati e,
quindi, privando quest’ultimo di parte della pensione già maturata,
con violazione dei citati parametri costituzionali, avendo il
legislatore previsto l’elisione del menzionato diritto, «già
presente nel patrimonio delle posizioni giuridiche degli istanti, in
assenza di apprezzabile giustificazione, essendo quella esplicitata
dalla disposizione in esame, ovvero l’interpretazione di
disposizione normativa, inesistente». Si tratterebbe, quindi, di una
disposizione in senso lato ablatoria, impositiva di un sacrificio ad
una sola categoria di soggetti deboli in favore dell’INPS, adottata
al di fuori delle ipotesi, tassativamente previste in Costituzione,
nelle quali una persona può essere privata di diritti, ovvero
obbligata a prestazioni, sempre a fronte di specifici motivi
d’interesse generale.
2. — La questione di legittimità costituzionale dell’art.
2, comma 5, della legge n. 191 del 2009, sollevata con riferimento
all’art. 38, secondo comma, Cost., è inammissibile per il suo
carattere generico.
Il parametro evocato stabilisce che «I lavoratori hanno
diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi, adeguati alle loro
esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e
vecchiaia, disoccupazione involontaria». Il rimettente si limita a
richiamare questo precetto, ma non chiarisce le ragioni per le quali
esso sarebbe violato dalla norma censurata. In particolare, sarebbe
stato quanto meno necessario esporre gli argomenti idonei a far
ritenere che il sistema stabilito dalla norma de qua andrebbe ad
incidere sull’adeguatezza della prestazione pensionistica, in guisa
tale da vulnerare il dettato costituzionale.
In difetto di tale profilo, la questione risulta
prospettata in termini generici, il che non consente di darle
ingresso.
3. — Del pari inammissibile è la questione di legittimità
costituzionale sollevata con riferimento all’art. 53 Cost.
Infatti, detta norma riguarda l’imposizione tributaria in
senso proprio e non la materia previdenziale (sentenze n. 47 del
2008, n. 311 del 1995; ordinanze n. 202 del 2006, n. 22 del 2003), e
il rimettente si limita ad una mera enunciazione del parametro senza
spiegare le ragioni della sua pertinenza alla fattispecie.
4. — La questione di legittimità costituzionale,
sollevata con riferimento all’art. 3 Cost., non è fondata.
L’art. 3, secondo comma, della legge n. 457 del 1972, in
materia di lavoro agricolo, stabilisce che «Per i salariati fissi
l’ammontare della retribuzione comprensiva del salario base, della
contingenza, delle indennità in natura e fisse, è costituito dalla
media della retribuzione prevista per ciascuna qualifica dai
contratti collettivi provinciali vigenti al 30 ottobre dell’anno
precedente».
L’art. 3, terzo comma, della legge citata prevede che
«Per i giornalieri di campagna l’ammontare della retribuzione,
comprensiva del salario base, contingenza, terzo elemento ed altre
indennità fisse, è costituito dalla media tra le retribuzioni per le
diverse qualifiche previste dai contratti collettivi provinciali di
lavoro vigenti al 30 ottobre di ogni anno. La media tra le
retribuzioni delle diverse qualifiche è determinata dividendo per
sei il totale costituito dalla somma del salario previsto per il
lavoratore comune, del doppio del salario previsto per il lavoratore
qualificato, nonché del triplo del salario previsto per il
lavoratore specializzato».
Il detto comma formò già oggetto d’interpretazione
autentica da parte dell’art. 45, comma 21, della legge 17 maggio
1999, n. 144 (Misure in materia d’investimenti, delega al Governo
per il riordino degli incentivi all’occupazione e della normativa
che disciplina l’INAIL, nonché disposizioni per il riordino degli
enti previdenziali), alla stregua del quale «Il terzo comma
dell’art. 3 della legge 8 agosto 1972, n. 457, si interpreta nel
senso che il termine ivi previsto del 30 ottobre per la rilevazione
della media tra le retribuzioni per le diverse qualifiche previste
dai contratti collettivi provinciali di lavoro ai fini della
determinazione della retribuzione media da porre a base per la
liquidazione delle prestazioni temporanee per gli operai agricoli a
tempo determinato è il medesimo di quello previsto al secondo comma
dell’articolo 3 della citata legge n. 457 del 1972 per gli operai a
tempo indeterminato».
Sia pur limitatamente alla liquidazione delle prestazioni
temporanee per gli operai agricoli a tempo determinato, dunque, il
legislatore già si era espresso equiparando, ai fini di cui alla
norma medesima, la posizione degli operai agricoli a tempo
determinato a quella degli operai a tempo indeterminato.
La norma in questa sede censurata (art. 2, comma 5, della
legge n. 191 del 2009), trascritta in narrativa, ha, in sostanza,
reiterato in via ermeneutica la norma già dettata per la
liquidazione delle prestazioni temporanee per gli operai agricoli a
tempo determinato, estendendola alla retribuzione delle prestazioni
pensionistiche e al calcolo della contribuzione relative alla
medesima categoria di lavoratori.
In questo quadro (nel quale, per completezza, va iscritto
anche l’art. 28 del d.P.R. n. 488 del 1968), la giurisprudenza della
Corte di cassazione in un primo momento aveva affermato che «In tema
di pensione di vecchiaia degli operai agricoli a tempo determinato,
la retribuzione pensionabile per gli ultimi anni di lavoro va
calcolata, sia applicando l’art. 28 d.P.R. n. 488 del 1968, sia
applicando l’art. 3, terzo comma, della legge n. 457 del 1972, nel
testo risultante dalla norma d’interpretazione autentica del 1999
(art. 45, comma 21, della legge n. 144 del 1999), sulla base delle
retribuzioni medie annualmente vigenti, mentre nessuna disposizione
appare idonea a giustificare il diverso sistema di calcolo
improntato sulla media vigente nell’anno precedente, atteso che
l’art. 28 del d.P.R. n. 488 citato rimette al d. m. la
determinazione delle retribuzioni medie su cui calcolare la
pensione, prescrivendo, però, senza alcun margine di
discrezionalità, che la media sia quella vigente per ciascun anno e
l’ente previdenziale è già tempestivamente a conoscenza della media
delle retribuzioni su cui determinare la retribuzione pensionabile
di ciascun anno. Detta interpretazione è coerente con il principio,
proprio del sistema retributivo del calcolo pensionistico, secondo
il quale la retribuzione pensionabile è ancorata per quanto
possibile all’ultimo trattamento retributivo percepito, al fine di
non alterare negativamente il regime di vita acquisito prestando
attività lavorativa» (ex plurimis: sentenza n. 3212 del 14 febbraio
2007).
Successivamente la Corte di cassazione, avendo rimeditato
il precedente orientamento, ha affermato che «In tema di pensione di
vecchiaia degli operai agricoli a tempo determinato, la retribuzione
pensionabile per gli ultimi anni di lavoro va calcolata applicando
l’art. 28 del d.P.R. 27 aprile 1968, n. 488 e, dunque, in forza
della determinazione operata anno per anno da d. m. sulla media
delle retribuzioni fissate dalla contrattazione provinciale
nell’anno precedente, ciò trovando conferma – oltre che nella
impossibilità di rinvenire un diverso e più funzionale sistema di
calcolo che non pregiudichi l’equilibrio stesso della gestione
previdenziale di settore – anche nella disposizione di cui all’art.
45, comma 21, della legge 17 maggio 1999, n. 144 che,
nell’interpretare autenticamente l’art. 3 della legge 8 agosto 1972,
n. 457, concernente le prestazioni temporanee in favore dei
lavoratori agricoli, ha inteso estendere ai lavoratori agricoli a
tempo determinato l’applicazione della media della retribuzione
prevista dai contratti collettivi provinciali vigenti al 30 ottobre
dell’anno precedente prevista per i salariati fissi, così da
ricondurre l’intero sistema ad uniformità, facendo operare, ai fini
del calcolo di tutte le prestazioni, le retribuzioni dell’anno
precedente» (ex plurimis: sentenza n. 2531 del 20 gennaio 2009).
Ciò posto, si deve premettere che, con riferimento ad
altre leggi d’interpretazione autentica, questa Corte ha già
affermato che non è decisivo verificare se la norma censurata abbia
carattere effettivamente interpretativo (e sia perciò retroattiva),
ovvero sia innovativa con efficacia retroattiva. Infatti, il divieto
di retroattività della legge, pur costituendo fondamentale valore di
civiltà giuridica, non è stato elevato a dignità costituzionale,
salva, per la materia penale, la previsione dell’art. 25 Cost.
Pertanto, il legislatore, nel rispetto di tale previsione, può
emanare sia disposizioni di interpretazione autentica, che
determinano la portata precettiva della norma interpretata,
fissandola in un contenuto plausibilmente già espresso dalla stessa,
sia norme innovative con efficacia retroattiva, purché la
retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della
ragionevolezza e non contrasti con altri valori ed interessi
costituzionalmente protetti. Sotto l’aspetto del controllo di
ragionevolezza, dunque, rilevano la funzione di “interpretazione
autentica”, che una disposizione sia in ipotesi chiamata a svolgere,
ovvero l’idoneità di una disposizione innovativa a disciplinare con
efficacia retroattiva anche situazioni pregresse in deroga al
principio per cui la legge dispone soltanto per l’avvenire. In
particolare, la norma che deriva dalla legge di interpretazione
autentica non può dirsi irragionevole qualora si limiti ad assegnare
alla disposizione interpretata un significato già in essa contenuto,
riconoscibile come una delle possibili letture del testo originario
(ex plurimis: sentenze n. 162 e n. 74 del 2008).
Inoltre, questa Corte ha anche chiarito, con riferimento
ai rapporti di durata, che il legislatore, in materia di successione
di leggi, dispone di ampia discrezionalità e può anche modificare in
senso sfavorevole la disciplina di quei rapporti, ancorché l’oggetto
sia costituito da diritti soggettivi perfetti, salvo, come si è
innanzi precisato, in caso di norme retroattive, il limite imposto
in materia penale dall’art. 25, secondo comma, Cost., e comunque a
condizione che la retroattività trovi adeguata giustificazione sul
piano della ragionevolezza e non si ponga in contrasto con altri
valori e interessi costituzionalmente protetti (ex plurimis:
sentenza n. 236 del 2009 e giurisprudenza in essa richiamata).
Con riguardo ai principi qui richiamati, si devono
escludere le violazioni dell’art. 3 Cost., ipotizzate dal
rimettente.
Infatti, la norma censurata non presenta alcun carattere
irragionevole, ma s’inserisce in un orientamento legislativo già in
precedenza espresso che, sia pure con riferimento alla liquidazione
delle prestazioni temporanee, aveva previsto per gli operai agricoli
a tempo determinato il medesimo criterio contemplato dall’art. 3,
secondo comma, della legge n. 457 del 1972 per gli operai a tempo
indeterminato (art. 45, comma 21, della legge n. 144 del 1999). È
vero che le prestazioni temporanee sono diverse da quelle
pensionistico – contributive; non è esatto, però, che, come il
rimettente sembra postulare, queste ultime riguardino tutt’altra
materia rispetto alle prime, essendo palese che le une e le altre
attengono al complessivo trattamento previdenziale della categoria
dei lavoratori agricoli, sicché appare non irragionevole la finalità
perseguita dal legislatore, diretta a ricondurre il sistema ad una
disciplina uniforme, utilizzando, ai fini del calcolo di tutte le
prestazioni, le retribuzioni dell’anno precedente.
Del resto, la presunta irragionevolezza della norma
censurata va esclusa anche sotto altro profilo. Invero, l’opzione
ermeneutica prescelta dal legislatore non ha affatto introdotto
nella disposizione interpretata un elemento ad essa del tutto
estraneo, ma si è limitata ad assegnarle un significato
riconoscibile come una delle possibili letture del testo originario.
Il che è reso evidente dai contrastanti orientamenti della
giurisprudenza di legittimità, di cui la medesima ordinanza di
rimessione dà conto e che sono anteriori alla norma censurata. Tali
orientamenti rivelano una situazione di oggettiva incertezza del
dato normativo e dunque rendono non irragionevole il ricorso del
legislatore alla interpretazione autentica (ordinanza n. 400 del
2007).
Pertanto l’assunto del rimettente, secondo cui
l’intervento legislativo sarebbe stato ispirato dal «fine di non
adeguare le pensioni degli operai agricoli a tempo determinato, così
evitando la condanna in un contenzioso seriale», non può essere
condiviso, perché non è sorretto da adeguata motivazione, idonea a
superare gli argomenti ora esposti, ed anzi è smentito dai dati
dianzi richiamati.
Né è ravvisabile «una discriminazione in sfavore di
categorie deboli». A parte il carattere generico della censura, si
deve osservare che la norma si limita ad equiparare, ai fini della
individuazione del termine in essa contemplato, la categoria degli
operai agricoli a tempo determinato a quella degli operai agricoli a
tempo indeterminato, così uniformando il sistema ed adottando un
criterio già presente nell’ordinamento.
Infine, l’argomento secondo cui la disposizione de qua
avrebbe carattere in senso lato ablatorio, diretto ad imporre un
sacrificio ad una sola categoria di soggetti deboli in favore
dell’INPS, non è fondato. Esso muove dal presupposto che la norma
censurata avrebbe l’effetto di «determinare l’estinzione del diritto
di credito del pensionato anche alle differenze dei ratei di
pensione infratemporalmente maturati». Si tratterebbe, dunque, di
una «estinzione del debito in forza di disposizione legislativa»,
che andrebbe a colpire un diritto «già presente nel patrimonio delle
posizioni giuridiche degli istanti». Il presupposto, però, è errato,
perché la situazione giuridica vantata dalle parti private non
poteva considerarsi acquisita o consolidata, proprio avuto riguardo
alle oggettive incertezze del dato normativo, desumibili dai
contrastanti orientamenti della giurisprudenza e superati dalla
norma interpretativa.
5. — La questione di legittimità costituzionale,
sollevata con riferimento agli artt. 111 e 117, primo comma, Cost.,
non è fondata.
Il rimettente ravvisa anche un contrasto con l’art. 117
(primo comma) Cost., per violazione degli obblighi internazionali
dello Stato e, in particolare, dell’art. 6 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848.
Infatti, con riferimento al citato art. 6, la Corte
europea dei diritti dell’uomo avrebbe sempre affermato che «se, in
principio, al potere legislativo non è impedito regolamentare in
materia civile, con nuove disposizioni a portata retroattiva, i
diritti derivanti da leggi in vigore, il principio della prevalenza
del diritto e la nozione del processo equo si oppongono, salvo che
nel caso di motivi imperativi d’interesse generale, all’ingerenza
del potere legislativo nell’amministrazione della giustizia allo
scopo d’influire sulla conclusione giudiziaria della causa» (è
richiamata, insieme con altre pronunzie, la sentenza della citata
Corte 18 dicembre 2008, relativa al ricorso n. 20153 del 2004,
UNEDIC c/ Francia).
Nel caso di specie, a giudizio del rimettente, non
sussisterebbero motivi imperativi d’interesse generale.
Inoltre, la disposizione censurata si porrebbe in
contrasto anche con l’art. 111, primo e secondo comma, Cost.,
interpretato alla luce dell’art. 6 CEDU, in quanto la previsione
della sua applicabilità ai giudizi in corso violerebbe il principio
del giusto processo, in particolare sotto il profilo della parità
delle parti, da ritenere leso a causa di un intervento del
legislatore diretto ad imporre una determinata soluzione ad una
circoscritta e specifica categoria di controversie.
Ancora, sussisterebbe violazione dell’art. 117, primo
comma, Cost., in relazione all’art. 14 CEDU, che vieta
discriminazioni per l’origine sociale e per la ricchezza nell’ambito
di applicazione della Convenzione. La norma censurata interverrebbe
contro una sola categoria di soggetti, appartenenti a settori della
società socialmente ed economicamente deboli. Nel caso di specie, la
possibile discriminazione sarebbe duplice: «da un lato i precari
della agricoltura rispetto al resto del precariato, che vede la
propria contribuzione correlata alla retribuzione reale e,
dall’altro, gli operai agricoli rispetto agli altri lavoratori
dipendenti, che vedono le loro contribuzioni correlate alla
retribuzione reale».
5.1. — In premessa, si deve ricordare che questa Corte,
con le sentenze nn. 348 e 349 del 2007, ha chiarito i rapporti tra
il citato art. 117, primo comma, Cost. e le norme della CEDU, come
interpretate dalla Corte europea dei diritti dell’uomo. I principi
illustrati nelle menzionate sentenze devono ritenersi in questa sede
richiamati. Alla luce di essi si deve, dunque, verificare: a) se vi
sia contrasto, non suscettibile di essere risolto in via
interpretativa, tra la disciplina censurata e le norme della CEDU,
come interpretate dalla Corte di Strasburgo ed assunte quali fonti
integratrici dell’indicato parametro costituzionale; b) se le norme
della CEDU, invocate come integrazione del parametro (cosiddette
norme interposte), nell’interpretazione ad esse data dalla medesima
Corte, siano compatibili con l’ordinamento costituzionale italiano
(sentenza n. 348 del 2007, citata).
Orbene, con riguardo all’art. 6 della CEDU, si deve
osservare che la Corte di Strasburgo, pur censurando in numerose
occasioni indebite ingerenze del potere legislativo degli Stati
sull’amministrazione della giustizia (per una ricognizione dei casi
trattati, sentenza di questa Corte n. 311 del 2009), non ha inteso
enunciare un divieto assoluto d’ingerenza del legislatore, dal
momento che in varie occasioni ha ritenuto non contrari al
menzionato art. 6 particolari interventi retroattivi dei legislatori
nazionali (sentenza da ultimo citata, punto 8 del Considerato in
diritto). La regola di diritto, affermata anche di recente con
sentenza della seconda sezione in data 7 giugno 2011, in causa
Agrati ed altri c/ Italia, è che «Se, in linea di principio, il
legislatore può regolamentare in materia civile, mediante nuove
disposizioni retroattive, i diritti derivanti da leggi già vigenti,
il principio della preminenza del diritto e la nozione di equo
processo sancito dall’articolo 6 ostano, salvo che per ragioni
imperative d’interesse generale, all’ingerenza del legislatore
nell’amministrazione della giustizia allo scopo di influenzare la
risoluzione di una controversia. L’esigenza della parità delle armi
comporta l’obbligo di offrire ad ogni parte una ragionevole
possibilità di presentare il suo caso, in condizioni che non
comportino un sostanziale svantaggio rispetto alla controparte».
Anche secondo la detta regola, dunque, sussiste lo spazio
per un intervento del legislatore con efficacia retroattiva (fermi i
limiti di cui all’art. 25 Cost.). Diversamente, se ogni intervento
del genere fosse considerato come indebita ingerenza allo scopo
d’influenzare la risoluzione di una controversia, la regola stessa
sarebbe destinata a rimanere una mera enunciazione, priva di
significato concreto.
Nel caso in esame, la norma censurata non è illegittima
sulla base dei rilievi in precedenza svolti. In particolare, si deve
qui ribadire che essa: a) ha affermato un principio già presente
nell’ordinamento per gli operai agricoli a tempo determinato, sia
pure limitatamente alla liquidazione delle prestazioni temporanee
(art. 45, comma 21, della legge n. 144 del 1999); b) ha enucleato
una delle possibili opzioni ermeneutiche dell’originario testo
normativo; c) ha superato una situazione di oggettiva incertezza di
tale testo, evidenziata dai diversi indirizzi interpretativi (di cui
sopra si è dato conto); d) non ha inciso su situazioni giuridiche
definitivamente acquisite, non ravvisabili in mancanza di una
consolidata giurisprudenza dei giudici nazionali.
Non è sostenibile, dunque, che la disposizione de qua
abbia inteso realizzare una illecita ingerenza del legislatore
nell’amministrazione della giustizia, allo scopo d’influenzare la
risoluzione di controversie. Essa, in realtà, ha fatto propria una
soluzione già individuata dalla più recente giurisprudenza di
legittimità, nell’esercizio di un potere discrezionale in via di
principio spettante al legislatore e nel quale non è dato ravvisare
profili di irragionevolezza. La finalità di superare un conclamato
contrasto di giurisprudenza, essendo diretta a perseguire un
obiettivo d’indubbio interesse generale qual è la certezza del
diritto, è configurabile come ragione idonea a giustificare
l’intervento interpretativo del legislatore.
Pertanto, il denunciato contrasto tra la norma censurata
e l’art. 6 CEDU, con violazione dell’art. 117, primo comma, Cost.,
deve essere escluso.
Del pari, va esclusa l’asserita violazione dell’art. 111,
primo e secondo comma, Cost. In particolare, non è violato il
principio della parità delle parti nel processo. Infatti, come si è
osservato, il legislatore ha individuato una delle possibili opzioni
interpretative della norma, per garantire la certezza applicativa
del sistema evitando ulteriori contenziosi, e non con lo scopo
d’interferire su quelli in corso, peraltro già soggetti al nuovo
orientamento della giurisprudenza di legittimità conforme alla
disposizione interpretativa.
Infine, il rimettente prospetta una «possibile
violazione» dell’art. 117, primo comma, Cost., «per violazione
dell’art. 14 della CEDU che vieta discriminazioni per l’origine
sociale e per la ricchezza nell’ambito di applicazione della
convenzione». La norma censurata sarebbe intervenuta contro una sola
categoria di soggetti appartenenti a settori deboli della società.
Tuttavia il Tribunale non chiarisce i motivi di una
simile valutazione, ravvisa una discriminazione tra i precari
dell’agricoltura e «il resto del precariato», senza farsi carico di
individuare posizioni comparabili e almeno tendenzialmente omogenee
e non spiega le ragioni sulla cui base ha ritenuto che la
contribuzione degli operai agricoli non sia correlata al salario
reale per l’equiparazione, operata dalla norma censurata, tra operai
agricoli a tempo determinato e a tempo indeterminato. Questo
profilo, dunque, per il suo carattere generico non può trovare
ingresso.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
a) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell’articolo 2, comma 5, della legge 23 dicembre
2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato – Legge finanziaria 2010), sollevate, in
riferimento agli articoli 38, secondo comma, e 53 della
Costituzione, dal Tribunale di Rossano, in funzione di giudice del
lavoro, con l’ordinanza indicata in epigrafe;
b) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell’art. 2, comma 5, della detta legge 23 dicembre
2009, n. 191, sollevate, in riferimento agli articoli 3, 111, primo
e secondo comma, 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 6
e 14 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e
delle libertà fondamentali, resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848, dal Tribunale di Rossano, in funzione di giudice del lavoro,
con l’ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 19 settembre 2011.
F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Alessandro CRISCUOLO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 30 settembre 2011.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: MELATTI
ORDINANZA N. 258
ANNO 2011
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici : Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano
SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO,
Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio
LATTANZI,
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 6,
comma 9, della legge della Regione Marche 14 aprile 2004, n. 7
(Disciplina della procedura di valutazione di impatto ambientale),
promosso dal Tribunale amministrativo regionale delle Marche nel
procedimento vertente tra l’Idrotermica 2006 s.r.l. e la Regione
Marche ed altra, con ordinanza del 26 marzo 2010, iscritta al n. 193
del registro ordinanze 2010 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 26, prima serie speciale, dell’anno 2010.
Visto l’atto di costituzione della Regione Marche;
udito nell’udienza pubblica del 5 luglio 2011 il Giudice
relatore Alfio Finocchiaro;
udito l’avvocato Stefano Grassi per la Regione Marche.
Ritenuto che il Tribunale amministrativo regionale delle
Marche, con ordinanza del 26 marzo 2010 (reg. ord. n. 193 del 2010)
– nel corso di un giudizio di impugnazione del decreto del dirigente
della posizione di funzione, valutazioni ed autorizzazioni
ambientali n. 20/VAA-08 del 27 febbraio 2009, mediante il quale la
Regione Marche ha disposto di assoggettare alla procedura di
valutazione di impatto ambientale (c.d. VIA) il progetto di una
centrale idroelettrica sul fiume Potenza, presentato dalla
Idrotermica 2006 s.r.l., e di negare l’autorizzazione paesaggistica
– ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 6,
comma 9, della legge della Regione Marche 14 aprile 2004, n. 7
(Disciplina della procedura di valutazione di impatto ambientale),
in riferimento agli artt. 9, 97 e 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione;
che il giudice a quo riferisce che l’opera in questione
rientra nella previsione di cui all’allegato B1, punto 2, della
legge regionale n. 7 del 2004, per cui, in caso di esito negativo
del c.d. screening preliminare, il relativo progetto va sottoposto
alla VIA e che la relativa competenza è della Regione;
che, in punto di fatto, il giudice rimettente espone che
la domanda di rilascio dell’autorizzazione unica è stata presentata
il 6 ottobre 2006, con successiva produzione della documentazione
integrativa richiesta e con espressione del parere favorevole del
Comune di Castelraimondo, della Provincia di Macerata e dell’Agenzia
regionale per la protezione ambientale delle Marche (ARPAM);
che, secondo il tribunale, il provvedimento impugnato
sarebbe illegittimo in quanto alla data del 18 giugno 2007 si era
formato il silenzio-assenso ex art. 6, comma 9, della legge
regionale n. 7 del 2004, nella versione previgente all’abrogazione
di tale norma disposta dall’art. 5 della legge della Regione Marche
12 giugno 2007, n. 6 (Modifiche ed integrazioni alla L.R. 14 aprile
2004, n. 7, alla L.R. 5 agosto 1992, n. 34, alla L.R. 28 ottobre
1999, n. 28, alla L.R. 23 febbraio 2005, n. 16 e alla L.R. 17 maggio
1999, n. 10 – Disposizioni in materia ambientale e rete natura
2000);
che, poiché la citata legge n. 6 del 2007 è stata
pubblicata nel B.U.R.M. del 21 giugno ed è entrata in vigore il 18
giugno 2007 (computando quale dies a quo il 18 aprile 2007, ossia la
data nella quale il ricorrente ha integrato la documentazione
carente) si era ormai avverata la fattispecie autorizzativa
implicita prevista dal citato art. 6, comma 9;
che, in punto di rilevanza, il rimettente assume che
l’abrogazione dell’art. 6, comma 9, secondo cui “la mancata
pronuncia dell’autorità competente, nel termine di cui al comma 7
comporta l’esclusione del progetto dalla procedura di VIA”, è
intervenuta il 6 luglio 2007, quando ormai il silenzio-assenso si
era formato, senza che possa sostenersi che il provvedimento
impugnato abbia rimosso, in via di autotutela, l’atto di
autorizzazione implicito, in quanto l’atto in questione non fa alcun
riferimento all’esercizio dello ius poenitendi della p.a.;
che, ciò premesso, il TAR rimettente ritiene che la
definizione della controversia non possa prescindere da una
pronuncia di incostituzionalità della norma impugnata, non potendosi
né invocare la disapplicazione della stessa per contrasto con la
direttiva comunitaria 27 giugno 1985, n. 85/337/CEE, né sostenere la
sua implicita abrogazione ad opera dell’art. 20, comma 4, della
legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi);
che, circa la non manifesta infondatezza della questione,
il giudice a quo richiama la giurisprudenza costituzionale per la
quale il silenzio della p.a. non potrebbe assumere il valore di
assenso, sussistendo la necessità di una pronuncia esplicita, nonché
i principi desumibili dalla legislazione statale dopo la riforma del
Titolo V della Costituzione, concludendo per la declaratoria di
incostituzionalità della norma;
che si è costituita la Regione Marche facendo presente di
avere già sostenuto, in sede di giudizio di merito, che gli uffici
regionali non avevano fatto applicazione del citato art. 6, comma 9,
sia per il contrasto con la direttiva comunitaria n. 85/337/CEE, e
delle relative pronunce della Corte di giustizia, sia per il
contrasto con la legislazione statale in tema di ambiente;
che la tesi della inapplicabilità della direttiva
comunitaria sarebbe intrinsecamente contraddittoria;
che sarebbe poi evidente il contrasto con la disciplina
comunitaria della norma sul silenzio-assenso, dal momento che il
tenore testuale della direttiva (art. 4, par. 2, 3 e 4), si pone in
termini di evidente incompatibilità con qualunque ipotesi di
silenzio-assenso;
che l’inapplicabilità della norma censurata alla
fattispecie, la piena legittimità del provvedimento adottato dalla
Regione, nonché il difetto di rilevanza della questione sollevata,
risultano anche dalla considerazione del rapporto tra la suddetta
norma regionale e la disciplina statale vigente all’epoca dei fatti
di causa;
che, solo in via subordinata, e cioè nell’ipotesi in cui
la Corte dovesse ritenere la norma impugnata applicabile alla
fattispecie, la Regione Marche conclude per la fondatezza della
questione;
che, nell’imminenza della udienza di discussione, la
Regione ha depositato memoria con la quale insiste negli argomenti
prospettati nell’atto di costituzione.
Considerato che il Tribunale amministrativo regionale
delle Marche dubita della legittimità costituzionale dell’art. 6,
comma 9, della legge della Regione Marche 14 aprile 2004, n. 7
(Disciplina della procedura di valutazione di impatto ambientale) in
riferimento agli artt. 9, 97 e 117 della Costituzione;
che, secondo la norma citata, nella versione previgente
all’abrogazione disposta dall’art. 5 della legge della Regione
Marche 12 giugno 2007, n. 6 (Modifiche ed integrazioni alla L.R. 14
aprile 2004, n. 7, alla L.R. 5 agosto 1992, n. 34, alla L.R. 28
ottobre 1999, n. 28, alla L.R. 23 febbraio 2005, n. 16 e alla L.R.
17 maggio 1999, n. 10 – Disposizioni in materia ambientale e rete
natura 2000), prescriveva che la mancata pronuncia dell’autorità
competente, nel termine di giorni 60, sulla domanda relativa ad un
progetto da assoggettare alla procedura di impatto ambientale (VIA),
comportava l’esclusione del progetto dalla stessa procedura;
che la questione è stata sollevata nell’ambito di un
giudizio di impugnazione, da parte del proponente un progetto per la
costruzione di una centrale idroelettrica, avverso la delibera
regionale di assoggettamento alla procedura di VIA (e del
conseguente rigetto dell’autorizzazione paesaggistica);
che, secondo il ricorrente, sulla sua domanda di
autorizzazione alla realizzazione dell’impianto si sarebbe formato
il silenzio-assenso, in base alla normativa regionale all’epoca
vigente;
che il rimettente – constatando che l’opera in questione
rientra nella previsione di cui all’allegato B1, punto 2, della
citata legge regionale n. 7 del 2004, per cui, in caso di mancato
superamento della procedura di verifica di assoggettabilità (c.d.
screening preliminare), il relativo progetto va sottoposto alla VIA
– riferisce, che a seguito dell’abrogazione del comma 9 dell’art. 6,
della cui illegittimità si discute, il silenzio osservato
dall’amministrazione equivale ora a inadempimento;
che, ciò premesso, lo stesso rimettente dubita, però, che
la norma citata, nel periodo in cui è stata in vigore, e grazie alla
quale sarebbe maturato il silenzio-assenso sulla domanda del
privato, sia conforme: a) all’art. 9 Cost., oltre che all’art. 97
Cost., per essere l’atto autorizzativo implicito validamente
utilizzabile nei procedimenti in cui l’amministrazione deve solo
verificare la conformità dell’istanza del privato rispetto ad uno
schema normativo predeterminato, e non in materia ambientale, in cui
sono necessarie valutazioni di compatibilità con la tutela
ambientale; b) e all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., per
essere il silenzio-assenso, previsto dalla disposizione regionale,
in contrasto con i principi dettati dallo Stato in materia nella
quale è configurabile la competenza esclusiva (art. 32 del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, Norme in materia ambientale);
che l’ordinanza di rimessione è in sé contraddittoria, e
ingenera il dubbio di una non completa comprensione del
funzionamento dell’istituto della VIA;
che la formulazione della questione in modo perplesso e
contraddittorio è ragione di manifesta inammissibilità (ordinanze n.
90 del 2009, n. 252 e n. 433 del 2008);
che l’argomentazione del giudice a quo non è congruente
alle finalità della procedura preliminare di screening, che ha lo
scopo di verificare l’assoggettabilità di un’opera alla procedura di
VIA, nel senso che, ove l’opera abbia un’astratta rilevanza nel
contesto ambientale, per essere ricompresa negli elenchi allegati
alla legge, la verifica preliminare vale ad incanalare un progetto
verso la valutazione vera e propria dell’impatto ambientale, o
diversamente, ove l’opera risulti priva di rilevanza, di esentarlo
dalla VIA;
che il rimettente, da un lato, mostra di ritenere
l’impianto progettato privo della rilevanza necessaria a sottoporlo
alla verifica preliminare, mentre poi, sorprendentemente,
dall’altro, afferma che «pur avendo esso un impatto sull’ambiente,
che sarà oggetto di valutazione in sede di procedura di VIA (…) non
per questo autorizzabile senza ulteriori verifiche circa la sua
compatibilità con l’ecosistema»;
che è evidente che, qualora la norma della cui
legittimità si dubita dovesse essere interpretata nel senso che
l’esclusione del progetto dalla verifica preliminare comporta
ugualmente il successivo assoggettamento alla VIA, verrebbe meno la
rilevanza della questione nel giudizio a quo, in cui oggetto
dell’impugnazione è proprio la delibera regionale di assoggettamento
del progetto alla VIA;
che, nella stessa supposizione che il progetto dell’opera
oggetto del giudizio in corso non sia soggetto a verifica, perché
privo di “rilevante” impatto, il giudice, che pure si dichiara
titolare di un sindacato “debole” o “estrinseco”, oltre a compiere
una valutazione di merito che è estranea ai presupposti di
applicabilità della procedura, è convinto di non poter disapplicare
la norma, ritenendone il contrasto con la disciplina comunitaria
posta dalla direttiva 27 giugno 1985, n. 85/337/CEE (Direttiva del
Consiglio concernente la valutazione dell’impatto ambientale di
determinati progetti pubblici e privati);
che, nei giudizi di costituzionalità in via incidentale,
ove il diritto comunitario sia immediatamente applicabile, in modo
da indurre alla non applicazione di una norma interna, viene meno la
rilevanza della questione (ex plurimis sentenze nn. 288 e 227 del
2010, nn. 125 e 100 del 2009, n. 284 del 2007; ordinanze n. 415 del
2008 e n. 454 del 2006);
che l’astratta riconducibilità di un progetto alla
tipologia enucleata dalla normativa europea e da quella interna
applicativa (lo stesso rimettente dà atto che il progetto per cui è
causa rientra nella tipologia prevista dall’allegato B1, punto 2,
della legge della Regione Marche n. 7 del 2004), rende obbligatoria
la verifica preventiva, tant’è che lo stesso ricorrente in causa
aveva ritenuto di doverne inoltrare domanda, salvo poi assumere su
di essa il silenzio-assenso;
che, con riguardo alla direttiva comunitaria concernente
la valutazione dell’impatto ambientale, è indubitabile che la regola
della necessaria verifica di sottoponibilità dei progetti
testualmente individuati (anche nella integrazione delle discipline
nazionali) alla valutazione ambientale costituisce previsione
immediatamente precettiva, come riconosciuto dalla giurisprudenza
della Corte di giustizia (così la sentenza 10 giugno 2004, in causa
C-87/02), e dalla stessa giurisprudenza amministrativa, che ha
ritenuto di disapplicare la normativa regionale sul silenzio-assenso
in materia ambientale (tra le altre, sentenze del Consiglio di
Stato, sez. V, n. 5169 del 2001 e n. 4058 del 2008; sez. VI, n. 3913
del 2005);
che ulteriori ragioni di inammissibilità riguardano la
pertinenza dei parametri evocati;
che il rimettente prospetta in primo luogo il contrasto
con l’art. 9 Cost., ma sotto tale profilo l’ordinanza è del tutto
priva di motivazione (ordinanze n. 61 del 2010, n. 171 del 2009, n.
206 del 2008), restando il collegamento alla tutela dell’ambiente
solo intuitivo, in base all’argomentazione sviluppata in riferimento
agli altri due parametri;
che, riguardo al prospettato contrasto con l’art. 97
Cost., alla luce del quale, secondo il giudice a quo, l’atto
autorizzativo implicito può essere validamente utilizzabile nei
procedimenti in cui l’amministrazione deve solo verificare la
conformità dell’istanza del privato rispetto ad uno schema normativo
predeterminato, va ricordato che, in linea di principio, al
legislatore non è affatto preclusa, sul piano costituzionale, la
qualificazione in termini di silenzio-assenso del decorso del tempo
entro il quale l’amministrazione competente deve concludere il
procedimento e adottare il provvedimento;
che, allo stesso modo, non è preclusa nel suddetto
settore la previsione di ulteriori istituti di semplificazione
amministrativa, restandone affidata la scelta a valutazioni rimesse
alla discrezionalità legislativa, nell’obiettivo di tempestività ed
efficienza dell’azione amministrativa e quindi di buon andamento
(sentenza n. 404 del 1997);
che non appropriatamente richiamato è l’art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., che attribuisce la competenza legislativa
esclusiva allo Stato, in materia ambientale;
che è pur vero che la disciplina della VIA attiene alla
tutela dell’ambiente (sentenze n. 1 del 2010 e nn. 234 e 225 del
2009), ma deve ritenersi che nella norma della cui illegittimità si
discute non può in alcun modo verificarsi uno sconfinamento della
Regione dalle proprie prerogative legislative, posto che, da un
lato, la regolamentazione si riferisce alle opere per le quali è la
Regione a dover compiere la verifica di compatibilità ambientale, e
dall’altro, la previsione del silenzio-assenso di cui all’art. 6,
comma 9, della legge della Regione Marche n. 7 del 2004 non faceva
che applicare il principio sancito, a livello di normativa statale,
dall’art. 10, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica
12 aprile 1996 (Atto di indirizzo e coordinamento per l’attuazione
dell’art. 40, comma 1, della L. 22 febbraio 1994, n. 146,
concernente disposizioni in materia di valutazione di impatto
ambientale), con formulazione quasi identica al dettato normativo di
cui si discute («trascorso il termine suddetto, in caso di silenzio
dell’autorità competente, il progetto si intende escluso dalla
procedura»);
che ulteriore ragione di manifesta inammissibilità è
costituita dalla erronea ricostruzione del quadro normativo (in tal
senso le ordinanze n. 334 del 2007 e n. 358 del 2004) da parte del
rimettente, dal momento che il Tar Marche non opera una ricognizione
esatta del sistema legislativo, ai fini di una corretta applicazione
al caso di specie, che, come detto, si sviluppa tra il 18 aprile e
il 18 giugno 2007, con la pretesa maturazione del silenzio-assenso;
che il rimettente, pur consapevole dell’incompatibilità
di certi istituti di semplificazione amministrativa con alcune
materie “sensibili”, come l’ambiente, afferma di non poter ritenere
l’abrogazione implicita della norma regionale in esame per effetto
dell’entrata in vigore dell’art. 20 della legge 7 agosto 1990, n.
241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di
diritto di accesso ai documenti amministrativi), che appunto, al
comma 4, anche nella formulazione vigente all’epoca dei fatti,
prevede la necessità di provvedimento amministrativo formale in
dette materie, ed il valore del silenzio serbato
dall’amministrazione competente come inadempimento;
che, secondo il Tar rimettente, la norma citata non
equivarrebbe al divieto di prevedere ipotesi speciali di
silenzio-assenso anche in materia ambientale, l’unico limite essendo
rappresentato dalle norme costituzionali e dai principi del diritto
comunitario;
che, in tal modo, però, lo stesso rimettente si
contraddice, nel momento in cui si dichiara consapevole del
contrasto tra il principio del silenzio-assenso in materia
ambientale e la normativa comunitaria, oltre che, ovviamente, con i
parametri costituzionali evocati;
che, sotto un diverso profilo, il rimettente omette di
considerare che con l’entrata in vigore del c.d. Codice
dell’ambiente, di cui al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152
(Norme in materia ambientale), viene sancito il principio del valore
negativo del silenzio sulla domanda di verifica di assoggettabilità
alla VIA (art. 32) e viene abrogato (art. 48, comma 1, lettera c) il
d.P.R. 12 aprile 1996 («Atto di indirizzo e coordinamento per
l’attuazione dell’art. 40, comma 1, della legge 22 febbraio 1994, n.
146, concernente disposizioni in materia di valutazione di impatto
ambientale»), che all’art. 10, comma 2, conteneva la disposizione
sul silenzio-assenso poi recepita dalla legislazione regionale;
che è pur vero che l’entrata in vigore sia dell’art. 32
che dell’art. 48 del Codice dell’ambiente, originariamente prevista
entro centoventi giorni dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale
(avvenuta sul n. 88 del 14 aprile 2006), è stata prima prorogata al
31 gennaio 2007 dall’art. 1-septies del decreto-legge 12 maggio
2006, n. 173 (Proroga di termini per l’emanazione di atti di natura
regolamentare e legislativa), convertito, con modificazioni, dalla
legge 12 luglio 2006, n. 228, e successivamente al 31 luglio 2007
dall’art. 5 del decreto-legge 28 dicembre 2006, n. 300 (Proroga di
termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni
diverse), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio
2007, n. 117;
che peraltro l’art. 50 del Codice dell’ambiente, che
prevedeva per le Regioni l’obbligo di adeguamento ai nuovi principi,
e, in mancanza, la diretta applicazione di questi (ivi compreso
l’art. 32 sul valore di inadempimento del silenzio osservato sulla
domanda di verifica di assoggettabilità alla VIA), fissava in giorni
centoventi il termine per l’adeguamento;
che questo termine, a differenza di quello previsto per
l’attuazione della parte seconda del Codice dell’ambiente, non è
stato prorogato, ed è scaduto il 12 agosto 2006;
che da ciò consegue che è legittimamente predicabile che
al momento di presentazione della domanda (recte, di integrazione
della documentazione, ovvero al 18 aprile 2007), in ambito
regionale, il silenzio sulla domanda di verifica di assoggettabilità
alla VIA non aveva più valore di assenso;
che, pertanto, la questione è sotto i plurimi profili
indicati manifestamente inammissibile.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell’art. 6, comma 9, della legge della
Regione Marche 14 aprile 2004, n. 7 (Disciplina della procedura di
valutazione di impatto ambientale), sollevata, in riferimento agli
artt. 9, 97 e 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione,
dal Tribunale amministrativo regionale delle Marche con l’ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 19 settembre 2011.
F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Alfio FINOCCHIARO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 30 settembre 2011.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: MELATTI
ORDINANZA N. 259
ANNO 2011
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici : Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano
SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO,
Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio
LATTANZI,
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri
dello Stato sorto a seguito della deliberazione del Senato della
Repubblica del 30 giugno 2004, relativa alla insindacabilità, ai
sensi dell’art. 68, primo comma, della Costituzione, delle opinioni
espresse dal senatore Roberto Castelli nei confronti dell’onorevole
Oliviero Diliberto, promosso dalla Corte d’appello di Roma, sezione
prima civile, con ricorso notificato il 25 febbraio 2011, depositato
in cancelleria l’8 marzo 2011 ed iscritto al n. 6 del registro
conflitti tra poteri dello Stato 2010, fase di merito.
Visto l’atto di costituzione del Senato della Repubblica;
udito nell’udienza pubblica del 5 luglio 2011 il Giudice
relatore Paolo Grossi;
udito l’avvocato Giovanni Pitruzzella per il Senato della
Repubblica.
Ritenuto che, con ricorso del 20 gennaio 2010, depositato
il 10 giugno 2010, la Corte d’appello di Roma, sezione prima civile,
ha sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato contro
il Senato della Repubblica a seguito della deliberazione del 30
giugno 2004, con la quale è stata dichiarata l’insindacabilità, ai
sensi dell’art. 68, primo comma, della Costituzione, delle opinioni
espresse dal senatore Roberto Castelli nei confronti dell’onorevole
Oliviero Diliberto e per le quali quest’ultimo ha promosso azione
civile per il risarcimento dei danni davanti al Tribunale di Roma;
che la Corte ricorrente ha esposto, in premessa, che, con
atto di citazione notificato il 28 aprile 2004, l’on. Diliberto
conveniva in giudizio il sen. Castelli per sentirne dichiarare la
responsabilità per la diffusione di commenti e valutazioni reputati
offensivi, denigratori e difformi dal vero, effettuati dal
convenuto, all’epoca Ministro della giustizia, nel corso del
programma televisivo «Telecamere» registrato il 18 marzo 2004 e
trasmesso da Rai 3 il successivo 21 marzo 2004;
che, riferite in dettaglio le espressioni reputate lesive
della propria dignità da parte dell’attore, la Corte ricorrente ha
puntualizzato che il giudice di primo grado aveva ritenuto di
accogliere l’eccezione di improcedibilità della domanda fondata
sulla richiamata delibera di insindacabilità, ex art. 68, primo
comma, Cost., delle opinioni espresse dal convenuto, in quanto, alla
luce dei princìpi delineati dalla legge n. 140 del 2003, la garanzia
della immunità doveva ritenersi estesa ad «ogni attività di critica
e denuncia politica connessa alla funzione parlamentare, espletata
anche al di fuori delle sedi istituzionali, dando così adito ad una
valutazione più flessibile in ordine alle esternazioni dei politici,
venendo di fatto meno il nesso con l’attività istituzionale
propria»;
che adìta a seguito di appello proposto dall’on.
Diliberto, la Corte ricorrente ha evidenziato che contro l’atto
oggetto dell’attuale giudizio è già stato sollevato conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato a seguito di ricorso proposto
dal Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Roma
nell’ambito del procedimento penale instaurato sulla querela
proposta dall’on. Diliberto nei confronti del sen. Castelli per il
reato di diffamazione in relazione agli stessi fatti oggetto del
procedimento a quo;
che il precedente giudizio è stato definito con la
sentenza n. 304 del 2007, con la quale questa Corte ha dichiarato
che «non spettava al Senato della Repubblica affermare che le
dichiarazioni rese dal senatore Roberto Castelli, oggetto del
procedimento penale pendente dinanzi al Giudice per le indagini
preliminari del Tribunale di Roma, costituiscono opinioni espresse
da un membro del Parlamento nell’esercizio delle sue funzioni ai
sensi dell’art. 68 della Costituzione», con conseguente annullamento
della «deliberazione della Giunta delle elezioni e delle immunità
parlamentari del 18 maggio 2005 (Doc. IV-ter, n. 10), nella parte in
cui richiama la delibera di insindacabilità adottata il 30 giugno
2004 per il procedimento civile avente il medesimo oggetto»;
che, quindi, la delibera di insindacabilità del 30 giugno
2004 non è stata diretto oggetto della pronuncia di annullamento da
parte di questa Corte, malgrado la identità dei fatti tra quelli
oggetto del procedimento penale e quelli su cui si fonda la domanda
civile, di cui all’odierno procedimento;
che, richiamata la giurisprudenza di legittimità in tema
di insindacabilità ex art. 68 Cost. e testualmente riprodotti ampi
stralci della proposta della Giunta per le elezioni e per le
immunità parlamentari, la Corte ricorrente ha sottolineato come, in
quest’ultimo documento, non siano stati individuati atti tipici
posti in essere dal parlamentare Castelli, nei quali fossero stati
affrontati i temi oggetto delle frasi poste a fondamento della
azione civile;
che alcuni atti evocati a tal riguardo risulterebbero,
infatti, generici, altri irrilevanti, in quanto riguardanti un
diverso parlamentare, altri ancora non pertinenti, giacché gli
stessi non risulterebbero assimilabili alla ipotesi in esame;
che, pertanto, sussisterebbero i presupposti per
sollevare conflitto di attribuzione nei confronti del Senato della
Repubblica, in riferimento alla deliberazione di insindacabilità
adottata il 30 giugno 2004, della quale viene sollecitato
l’annullamento conseguente alla correlativa dichiarazione di non
spettanza;
che il ricorso è stato dichiarato ammissibile con
ordinanza n. 38 del 2011, ritualmente notificati e depositati;
che nel giudizio si è costituito il Senato della
Repubblica, depositando una memoria nella quale, descritta
l’evoluzione della giurisprudenza costituzionale in tema di “nesso
funzionale” tra le opinioni espresse dal parlamentare e l’esercizio
delle relative attribuzioni, si è sottolineato come il compito
riservato a questa Corte sia quello di verificare, caso per caso, se
e in che misura le opinioni espresse extra moenia, in forma
“atipica” rientrino o meno nell’ambito della insindacabilità, nel
quadro di una esigenza di bilanciamento tra i contrapposti valori
costituzionali coinvolti;
che il caso di specie rappresenterebbe un esempio
paradigmatico «della non più attuale definizione del nesso
funzionale agli atti tipici della funzione parlamentare»,
auspicandosi «l’adozione di nuovi e concreti parametri quali chiavi
ermeneutiche utili alla ricostruzione della suddetta funzione»;
che, in un’ulteriore memoria, il Senato ha sostenuto,
anche sulla base dei più significativi approdi della giurisprudenza
costituzionale, come non sembri «più opinabile che il mandato
elettorale si esplichi in tutte le occasioni in cui il parlamentare
raggiunga il cittadino illustrando la propria posizione –
quand’anche ciò avvenga al di fuori dei luoghi deputati all’attività
legislativa in senso stretto – ed estrinsecandosi attraverso i mezzi
di informazione di massa, gli organi di stampa e la televisione»;
che, nella situazione di specie, il contenuto delle
affermazioni attribuite al sen. Castelli verrebbe a configurare
«attività di critica e di denuncia politica» coperta dalla garanzia
della insindacabilità in quanto connessa alla funzione parlamentare;
che, infatti, è pacifico che dette affermazioni siano
state rese nel corso di una trasmissione televisiva di informazione
politica e parlamentare (come, del resto, attestato anche dallo
stesso tema della trasmissione oltre che dalla qualità degli ospiti
intervenuti) e che esse abbiano univocamente avuto ad oggetto «il
tema della politica giudiziaria e criminale, specialmente in materia
di terrorismo», senza contare che il sen. Castelli ricopriva, al
tempo, l’incarico di Ministro della giustizia e che, da
parlamentare, s’era già espresso, in sede di atti tipici, in senso
critico circa le modalità di gestione del cosiddetto “caso
Baraldini” da parte dell’allora Guardasigilli on. Diliberto;
che si ribadisce l’auspicio che questa Corte enuclei un
concetto di “nesso funzionale” più in linea con il mutato quadro
socio-politico, nel senso di «ritenere coperta dalla garanzia di
insindacabilità qualunque attività – sia soggettivamente, sia
oggettivamente – appunto riconducibile alla obiettiva esplicazione
del mandato parlamentare, anche in relazione agli specifici
interessi del parlamentare stesso».
Considerato che questa Corte è chiamata a pronunciarsi
sul ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
proposto dalla Corte d’appello di Roma, sezione prima civile, contro
il Senato della Repubblica a seguito della deliberazione del 30
giugno 2004, con la quale è stata dichiarata l’insindacabilità, ai
sensi dell’art. 68, primo comma, della Costituzione, delle opinioni
espresse dal senatore Roberto Castelli nei confronti dell’onorevole
Oliviero Diliberto e per le quali quest’ultimo ha promosso azione
civile per il risarcimento dei danni davanti al Tribunale di Roma;
che il ricorso contiene anche la richiesta di
annullamento della predetta deliberazione all’origine del conflitto;
che la medesima questione relativa alla spettanza del
potere del Senato della Repubblica di dichiarare l’insindacabilità
delle opinioni espresse dal sen. Roberto Castelli nei confronti
dell’on. Oliviero Diliberto è stata già esaminata da questa Corte –
con riferimento alla stesso provvedimento oggi nuovamente sottoposto
all’esame, di cui anche era stato chiesto l’annullamento – nel
giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
instaurato su ricorso del Giudice per l’udienza preliminare del
Tribunale di Roma e definito con la sentenza n. 304 del 2007;
che quest’ultima pronuncia ha, da un lato, dichiarato che
«non spettava al Senato della Repubblica affermare che le
dichiarazioni rese dal senatore Roberto Castelli, oggetto del
procedimento penale pendente dinanzi al Giudice dell’udienza
preliminare del Tribunale di Roma, costituiscono opinioni espresse
da un membro del Parlamento nell’esercizio delle sue funzioni, ai
sensi dell’art. 68, primo comma, della Costituzione»; e, dall’altro,
ha disposto l’annullamento della «deliberazione della Giunta delle
elezioni e delle immunità parlamentari del 18 maggio 2005 (Doc.
IV-ter, n. 10) nella parte in cui richiama la delibera di
insindacabilità adottata il 30 giugno 2004 per il procedimento
civile avente il medesimo oggetto (Doc. IV-quater, n. 22)»;
che la risoluzione di un conflitto di attribuzione con la
pronuncia, come nel caso, sulla spettanza del potere in
contestazione – adottata all’esito di un giudizio specificamente
orientato alla garanzia dell’ordine costituzionale delle competenze
piuttosto che non al controllo della legittimità di singoli atti,
ancorché di questi possa, per conseguenza, disporsi l’annullamento
(sent. n. 457 del 1999) – preclude il riesame nel merito di una
questione che, in quanto connessa a un medesimo atto e relativa a un
medesimo fatto, avrebbe il medesimo oggetto, dovendosi considerare
esaurita la competenza a giudicarne;
che, d’altra parte, la garanzia sancita dall’art. 68,
primo comma, Cost., assicurando ai membri del Parlamento la non
perseguibilità a qualsiasi titolo e in qualsivoglia sede (civile,
penale, amministrativa, disciplinare, ecc.) per le opinioni espresse
nell’esercizio delle proprie funzioni, secondo l’ormai consolidata
accezione del “nesso funzionale”, appare dotata di una portata
necessariamente integrale, non suscettibile di ottenere diversi
effetti ove riferita ai medesimi fatti;
che, inoltre, l’annullamento disposto dalla sentenza n.
304 del 2007 ha riguardato una deliberazione che – in quanto
espressamente adottata sulla base della presa d’atto, conforme alla
prassi, «che non vi è luogo a deliberare perché la richiesta
concerne fatti per i quali il Senato si è già pronunciato», sul
presupposto che «le deliberazioni del Senato concernono i fatti e
non i procedimenti» – ha esplicitamente acquisito significato e
consistenza proprio attraverso il «rinvio alla deliberazione già
assunta sul medesimo fatto il 30 giugno 2004 dall’Assemblea del
Senato», con la precisazione che questa, adottata in riferimento a
un procedimento civile, «deve intendersi applicabile anche al
procedimento penale ai sensi dell’art. 3, comma 8, della legge n.
140 del 2003»;
che, dunque, le ragioni delle doglianze prospettate dalla
Corte ricorrente devono intendersi complessivamente già accolte con
la sentenza n. 304 del 2007, sia con riguardo alla spettanza del
potere sia con riguardo all’efficacia dell’atto reputato lesivo;
che il ricorso deve, pertanto, essere dichiarato
manifestamente inammissibile per carenza d’interesse.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara la manifesta inammissibilità del ricorso per
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato proposto dalla
Corte d’appello di Roma, sezione prima civile, contro il Senato
della Repubblica, come specificato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 19 settembre 2011.
F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Paolo GROSSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 30 settembre 2011.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: MELATTI
ORDINANZA N. 260
ANNO 2011
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici : Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano
SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO,
Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio
LATTANZI,
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo
29, comma 5, e in relazione al successivo comma 6, della legge 25
marzo 1993, n. 81 (Elezione diretta del sindaco, del presidente
della provincia, del consiglio comunale e del consiglio
provinciale), promosso dal Tribunale di Catania nel procedimento
penale a carico di N. G. ed altri, con ordinanza del 28 settembre
2010, iscritta al n. 397 del registro ordinanze 2010 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 1, prima serie
speciale, dell’anno 2011.
Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 6 luglio 2011 il
Giudice relatore Alessandro Criscuolo.
Ritenuto che il Tribunale di Catania in composizione
monocratica, con ordinanza depositata il 28 settembre 2010, ha
sollevato, in riferimento all’art. 3 della Costituzione, questione
di legittimità costituzionale dell’articolo 29, comma 5, in
relazione al successivo comma 6, della legge 25 marzo 1993, n. 81
(Elezione diretta del sindaco, del presidente della provincia, del
consiglio comunale e del consiglio provinciale);
che il rimettente premette di essere chiamato a
pronunciarsi in un processo penale a carico di N. G., N. F., S. R. e
C. G., ai quali è stata contestata, in concorso, la fattispecie
prevista dalla norma censurata, «per avere il primo, nella qualità
di Direttore Generale dell’Azienda ospedaliera Garibaldi di Catania,
organizzato due incontri di propaganda politico elettorale
all’interno del predetto plesso ospedaliero nell’interesse degli
altri imputati, candidati rispettivamente al Consiglio comunale,
alla carica di Sindaco ed alla Presidenza della Provincia regionale
di Catania»;
che, come il giudice a quo riferisce, in dibattimento il
difensore di S. R. ha eccepito l’illegittimità costituzionale della
norma recante il reato ascritto al proprio assistito per contrasto
con l’art. 3 Cost., ponendo in evidenza l’irragionevolezza di una
disposizione che mantiene «rilevanza penale alla violazione del
divieto di propaganda elettorale da parte delle pubbliche
amministrazioni nell’ambito delle elezioni amministrative laddove la
norma contenente la previsione di identico divieto in relazione
all’elezione alla Camera dei Deputati e al Senato della Repubblica
ha perso vigenza per intervenuta abrogazione»;
che, a fondamento dell’istanza, è stato addotto:
che l’art. 29, comma 6, della legge n. 81 del 1993 così
statuisce: «È fatto divieto a tutte le pubbliche amministrazioni di
svolgere attività di propaganda di qualsiasi genere, ancorché
inerente alla loro attività istituzionale, nei trenta giorni
antecedenti l’inizio della campagna elettorale e per tutta la durata
della stessa», divieto la cui violazione è sanzionata ai sensi del
precedente comma 5 (secondo periodo), alla stregua del quale
«Chiunque contravviene alle restanti norme di cui al presente
articolo è punito con la multa da lire un milione a lire cinquanta
milioni»;
che l’art. 5 della legge 10 dicembre 1993, n. 515
(Disciplina delle campagne elettorali per l’elezione alla Camera dei
deputati e al Senato della Repubblica), sotto il titolo «Divieto di
propaganda istituzionale», prevedeva quanto segue: «È fatto divieto
a tutte le pubbliche amministrazioni di svolgere attività di
propaganda di qualsiasi genere, ancorché inerente alla loro attività
istituzionale, nei trenta giorni antecedenti l’inizio della campagna
elettorale e per la durata della stessa. Non rientrano nel divieto
del presente articolo le attività di comunicazione istituzionale
indispensabili per l’efficace assolvimento delle funzioni proprie
delle amministrazioni pubbliche»;
che tale articolo, il cui testo risulterebbe
«sovrapponibile alla disposizione della cui legittimità si dubita»,
è stato abrogato dall’art. 13 della legge 22 febbraio 2000, n. 28
(Disposizioni per la parità di accesso ai mezzi di informazione
durante le campagne elettorali e referendarie e per la comunicazione
politica), onde «non appare ragionevole il mantenimento della
sanzione penale per una condotta che, tutt’ora oggetto di
incriminazione nell’ambito della disciplina delle elezioni
amministrative, non subisce sanzione ove posta in essere in
occasione della competizione elettorale nazionale»;
che, a sostegno della tesi così esposta, è richiamata la
sentenza di questa Corte n. 287 del 2001, la quale dichiarò
l’illegittimità costituzionale dello stesso art. 29, comma 5, della
legge n. 81 del 1993, in questa sede censurato, nella parte in cui
puniva il fatto previsto dal precedente comma 3 (obbligo d’indicare
il nome del committente responsabile sulle pubblicazioni di
propaganda elettorale in detta norma specificate) con la multa
anziché con una sanzione amministrativa pecuniaria d’importo
corrispondente;
che agli argomenti fin qui esposti il rimettente aggiunge
l’osservazione secondo cui la legge n. 28 del 2000, con la quale è
stata disposta l’abrogazione del citato art. 5 (della legge n. 515
del 1993), sarebbe diretta a disciplinare in modo uniforme l’accesso
ai mezzi di informazione durante le campagne per l’elezione al
Parlamento europeo, per le elezioni politiche, regionali e
amministrative e per ogni referendum, quindi con valenza estesa a
tutte le occasioni elettorali;
che, prosegue il giudice a quo, il dettato dell’art. 9
della stessa legge sembra segnalare l’intenzione del legislatore di
disciplinare in modo diverso ed unitario il tema relativo alla
condotta delle pubbliche amministrazioni in occasione delle
competizioni elettorali, prevedendo per le dette amministrazioni
(nelle circostanze contemplate dalla norma) il divieto di svolgere
attività di comunicazione, eccetto quelle effettuate in forma
impersonale ed indispensabili per l’assolvimento delle funzioni, e
stabilendo, in caso di violazione del divieto, interventi
dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni;
che, infine, ad avviso del rimettente, la questione
sarebbe rilevante nel giudizio in corso, nel quale andrebbe valutata
«la responsabilità degli imputati in ordine alla fattispecie
prevista dalla norma impugnata e ad altro reato aggravato dalla
sussistenza di nesso teleologico con il primo»;
che, con atto depositato il 25 gennaio 2011, nel giudizio
di legittimità costituzionale è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata
manifestamente infondata;
che, ad avviso della difesa statale, il divieto per tutte
le amministrazioni pubbliche di svolgere attività di propaganda
elettorale realizza un’ipotesi di applicazione concreta del
principio d’imparzialità dell’azione amministrativa, stabilito
dall’art. 97 Cost., la cui importanza è, in particolare, evidente
nel periodo immediatamente precedente la competizione elettorale;
che, inoltre, il divieto è diretto ad impedire il
consolidarsi di un vantaggio elettorale a favore dei politici
uscenti nei confronti degli sfidanti, date le facilitazioni, in
termini di comunicazione e di visibilità, di cui i primi dispongono
in via esclusiva e gratuita;
che l’art. 9 della legge n. 28 del 2000, analogamente
alla norma censurata, sancisce il divieto per tutte le
amministrazioni pubbliche, durante il periodo compreso tra la data
di convocazione dei comizi elettorali e la chiusura delle operazioni
di voto, «di svolgere attività di comunicazione, ad eccezione di
quelle effettuate in forma impersonale ed indispensabili per
l’efficace svolgimento delle proprie funzioni»;
che, in base al disposto del successivo art. 10 della
legge n. 28 del 2000, «Le violazioni delle disposizioni di cui alla
presente legge, nonché di quelle emanate dalla Commissione e
dall’Autorità, sono perseguite d’ufficio da quest’ultima secondo le
disposizioni del presente articolo» (il riferimento è alla
Commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei
servizi radiotelevisivi e all’Autorità per le garanzie nelle
comunicazioni);
che, pertanto, contrariamente a quanto ritenuto dal
rimettente, la violazione, da parte delle pubbliche amministrazioni,
del divieto di comunicazione istituzionale durante la campagna
elettorale risulterebbe sanzionata, ancorché in forme differenti,
non soltanto con riferimento allo svolgimento delle elezioni
amministrative ma anche con riguardo ad ogni altra competizione
elettorale, e ciò escluderebbe la possibilità di affermare che
l’art. 29, comma 5, della legge n. 81 del 1993 violi il principio
dettato dall’art. 3 Cost.;
che la differenza di trattamento sanzionatorio prevista
per la violazione del divieto di propaganda elettorale da parte
delle pubbliche amministrazioni, a seconda che la stessa si
verifichi in occasione delle elezioni amministrative (sanzione
penale), ovvero in relazione alle elezioni politiche, europee e
regionali (provvedimenti sanzionatori da parte dell’Autorità per le
garanzie nelle comunicazioni), non sarebbe costituzionalmente
illegittima, alla luce della giurisprudenza di questa Corte;
che, infatti, essa, proprio con riferimento alla
legislazione elettorale, avrebbe ritenuto ammissibile l’esistenza di
sottosistemi come «espressione della discrezionalità (da
riconoscere) al legislatore per quanto attiene alla sfera della
punibilità» (sentenza n. 455 del 1998), nonché «ammissibile
l’esistenza di regimi sanzionatori differenziati, frutto di scelte
discrezionali del legislatore), a condizione che queste ultime non
trasmodino nella manifesta irragionevolezza o nell’arbitrio»
(sentenze n. 394 del 2006, n. 144 del 2005, n. 364 del 2004 e n. 287
del 2001);
che, nella specie, la scelta del legislatore, diretta a
sanzionare più severamente la violazione del divieto di propaganda
elettorale, da parte delle pubbliche amministrazioni, quando essa si
verifichi in occasione delle elezioni amministrative, non può
ritenersi manifestamente irragionevole o arbitraria;
che, invero, l’esigenza di evitare che la comunicazione
degli enti pubblici possa determinare interferenze e distorsioni,
rispetto ad una libera consultazione elettorale, sarebbe più
avvertita con riferimento alle consultazioni elettorali
amministrative, aventi una dimensione locale rispetto alle altre
riguardanti l’intero territorio nazionale (come nel caso delle
elezioni politiche ed europee) o, comunque, l’ambito regionale.
Considerato che il Tribunale di Catania, in composizione
monocratica, con l’ordinanza indicata in epigrafe dubita della
legittimità costituzionale, in riferimento all’art. 3 della
Costituzione, dell’art. 29, comma 5, in relazione al successivo
comma 6, della legge 25 marzo 1993, n. 81 (Elezione diretta del
sindaco, del presidente della provincia, del consiglio comunale e
del consiglio provinciale), che, nell’ambito delle elezioni
amministrative, incrimina la violazione del divieto di svolgere
attività di propaganda elettorale di qualsiasi genere, da parte
delle pubbliche amministrazioni, nei trenta giorni antecedenti
l’inizio della campagna elettorale e per tutta la durata della
stessa;
che la norma censurata sarebbe in contrasto col principio
di ragionevolezza, perché l’art. 5 della legge 10 dicembre 1993, n.
515 (Disciplina delle campagne elettorali per l’elezione alla Camera
dei deputati e al Senato della Repubblica), che prevedeva un
identico divieto con riguardo all’elezione di tali organi, è stato
abrogato dall’art. 13 della legge 22 febbraio 2000, n. 28
(Disposizioni per la parità di accesso ai mezzi di informazione
durante le campagne elettorali e referendarie e per la comunicazione
politica), onde non sarebbe giustificato, nel quadro del menzionato
principio, «il mantenimento della sanzione penale per una condotta
che, tutt’ora oggetto di incriminazione nell’ambito della disciplina
delle elezioni amministrative, non subisce sanzione ove posta in
essere in occasione della competizione elettorale nazionale»;
che la questione è manifestamente inammissibile, in
ragione delle gravi carenze che inficiano la descrizione della
fattispecie sottoposta all’esame del giudice a quo (ex plurimis:
ordinanze nn. 146 e 85 del 2010; nn. 211 e 181 del 2009);
che, infatti, mentre per il primo dei quattro imputati si
fa riferimento, per descrivere la condotta incriminata,
all’organizzazione di due incontri di propaganda politico-elettorale
all’interno di un complesso ospedaliero, del quale il prevenuto era
direttore generale (peraltro, senza indicare le date degli
incontri), per gli altri tre si afferma soltanto che
l’organizzazione avrebbe avuto luogo nel loro “interesse”, ma manca
qualsiasi descrizione della condotta ai medesimi ascritta, non sono
chiariti i ruoli dei compartecipi e neppure è detto se essi abbiano
o meno preso parte agli incontri stessi;
che tali dati, necessari per consentire a questa Corte la
verifica della rilevanza della questione proposta in relazione alla
fattispecie concreta, non possono essere desunti dall’esame degli
atti processuali, non consentito in questa sede in ossequio al
principio di autosufficienza dell’ordinanza di rimessione;
che, sotto altro profilo, detta ordinanza presenta un
petitum oscuro o, comunque, ambiguo, perché non spiega se ritiene
che si debba pervenire ad una sentenza caducatoria della norma
censurata, oppure se intenda ottenere una pronunzia che dichiari
l’illegittimità costituzionale della norma stessa nella parte in cui
punisce la condotta incriminata con la multa anziché con una
sanzione amministrativa pecuniaria di corrispondente importo, come
il richiamo alla sentenza n. 287 del 2001 lascerebbe intendere.
Visti gli articoli 26, secondo comma, della legge 11
marzo 1953, n. 87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell’articolo 29, comma 5, in relazione
al successivo comma 6, della legge 25 marzo 1993, n. 81 (Elezione
diretta del sindaco, del presidente della provincia, del consiglio
comunale e del consiglio provinciale), sollevata, in riferimento
all’articolo 3 della Costituzione, dal Tribunale di Catania con
l’ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 19 settembre 2011.
F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Alessandro CRISCUOLO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 30 settembre 2011.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: MELATTI |
